Харчові продукти або корми для людей? Можливі наслідки реформування Держсанепідслужби

За оцінками ВООЗ, безпека харчових продуктів та хвороби харчового походження становлять вагому проблему охорони здоров’я, і її значення продовжує збільшуватися. Так, 30% населення промислово розвинутих країн щороку страждають від хвороб харчового походження, нераціональне харчування є одним з основних факторів виникнення хронічних неінфекційних захворювань, частка яких у загальній структурі смертності населення є значною. Тому конт­роль за якістю та безпекою харчових продуктів на всіх етапах, починаючи від умов вирощування сировини і закінчуючи реалізацією та споживанням, а також контроль за правильним раціоном харчування усіх верств населення, особливо дітей, є одним із першочергових завдань систем охорони здоров’я будь-якої держави, в тому числі й України. Тому питання реформування Державної санітарно-епідеміологічної служби (Держсанепідслужби), результатом якого має бути передача до кінця 2012 р. функцій державного нагляду за якістю та безпекою харчових продуктів до відома Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України (Держветфітослужба), яка належить до сфери впливу Міністерства аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики), викликало жваву дискусію усіх заінтересованих сторін та занепокоєння з боку професійної медичної спільноти та громадськості. Саме питання про звернення громадськості з приводу передачі функцій з контролю безпеки харчових продуктів до Держветфітослужби обговорювалося під час засідання Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров’я, яке відбулося 15 лютого 2012 р.

У засіданні взяли участь представники Держветфітослужби, МОЗ України, Держсанепідслужби, громадських організацій, народні депутати України. Нагадаємо, що у 2010 р. у рамках адміністративної реформи, започаткованої Президентом України Віктором Януковичем, Указом Президента Украї­ни від 09.12.2010 р. № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади»  було утворено Держветфітослужбу, а Указом Президента України від 13.04.2011 р. № 464/2011  затверджено положення про неї, відповідно до якого Держветфітослужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра аграрної політики та продовольства Украї­ни, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики зокрема у галузі безпеки харчових продуктів, здійснює державний контроль та державний нагляд за безпекою тварин, харчових продуктів у процесі їх виробництва та/чи обігу.

Відповідно до п. 3 положення до основ­них завдань Держветфітослужби відноситься проведення державного ветеринарно-­санітарного контролю та нагляду за безпекою та якістю всіх харчових продуктів (нагадаємо, що відповідно до чинного законодавства до харчових продуктів відносяться дієтичні добавки, харчові продукти для спеціального дієтичного споживання, в тому числі для дитячого харчування, харчування спортсменів і осіб похилого віку, та функціональні харчові продукти, які реалізуються, у тому числі й через аптечну мережу).

Наступним кроком у передачі функцій державного контролю до Держветфіто­служби є прийняття Верховною Радою України проекту Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо безпечності харчових продуктів» , який зараз знаходиться на розгляді Держветфітослужби та проходить погодження з іншими міністерствами та відомствами.

У редакції законопроекту, про який йдеться вище і яка зараз розміщена на офіційному сайті Держветфітослужби, визначено, що до органів виконавчої влади у сфері забезпечення безпеки та якості харчових продуктів належать:

• Кабінет Міністрів України;
• центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я;
• центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань продовольчої безпеки держави;
• центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки харчових продуктів (компетентний орган).

Функцію компетентного органу має бути покладено на Держветфітослужбу, і саме до її компетенції планується віднести здійснення державного контролю.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я:

1) встановлює належний рівень захисту здоров’я людей, параметри безпеки харчових продуктів та інших об’єктів санітарних заходів, гігієнічні вимоги до об’єктів санітарних заходів;

2) встановлює порядок погодження тексту для маркування та реклами харчових продуктів, призначених для спеціального дієтичного споживання, функціональних харчових продуктів і дієтичних добавок, загальних заяв стосовно властивостей харчових продуктів, у тому числі — властивостей інгредієнтів/речовин, що можуть розміщуватися операторами ринку в маркуванні в добровільному порядку;

3) встановлює максимально допустимі рівні залишків ветеринарних препаратів та пестицидів, а також максимально допустимі рівні інших небезпечних факторів у харчових продуктах;

4) встановлює санітарні заходи для генетично модифікованих організмів — джерел харчових продуктів;

5) разом з іншими відповідними державними органами бере участь у розробці стандартів для харчових продуктів та інших об’єктів санітарних заходів;

6) розробляє технічні регламенти щодо інформування споживачів про властивості харчових продуктів, зокрема маркування, а також безпеки упаковки;

7) здійснює державну реєстрацію та веде державні реєстри новітніх харчових продуктів, харчових продуктів для спеціального дієтичного споживання і функціональних харчових продуктів, дієтичних добавок, харчових добавок, ароматизаторів а також предметів і матеріалів, що контактують із харчовими продуктами, і допоміжних матеріалів для переробки;

8) затверджує рівні включень або максимально допустимі рівні вмісту в харчових продуктах забруднюючих речовин, харчових добавок, допоміжних матеріалів для переробки;

9) затверджує рекомендовані допустимі добові дози споживання дієтичних добавок.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки харчових продуктів (компетентний орган), зокрема:

• організовує та здійснює державний контроль;
• розробляє та впроваджує довгостроковий національний план державного контролю і звітує про стан його виконання;
• організовує та здійснює державний контроль за запровадженням постійно діючих процедур, заснованих на принципах HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points — система аналізів факторів ризику та критичних точок контролю);
• бере участь у розробленні санітарних заходів, вимог щодо окремих показників якості харчових продуктів, технічних регламентів та стандартів;
• у разі необхідності має право залучати представників ветеринарної міліції під час здійснення державного контролю.

Під час проведення державного конт­ролю державні інспектори мають право, зокрема:

• безперешкодного доступу до потужностей у будь-який час протягом робочого часу цих потужностей без попередження;
• інспектувати з дотриманням вимог законодавства будь-які будівлі, транс­портні засоби, тимчасові та інші потужності, випробувальні лабораторії, що знаходяться на потужностях і мають відношення до виробництва і/або обігу харчових продуктів;
• проводити аудит постійно діючих процедур, що засновані на принципах НАССР;
• видавати розпорядження про тимчасову заборону обігу харчових продуктів, якщо є підстави вважати, що вони небезпечні та/чи неправильно марковані, до отримання результатів лабораторного дослідження цих харчових продуктів.

Іван Бісюк, Голова Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України — Головний державний інспектор ветеринарної медицини України, запевнив, що він із самого початку обговорення готовий до компромісного вирішення цього питання з урахуванням пропозицій усіх заінтересованих сторін. На вимогу Європейського Союзу (ЄС) щодо умов експорту продуктів харчування за їх безпеку має відповідати один компетентний орган. До воріт підприємства — це Держветфіто­служба, за воротами — Держсанепідслужба. Це має, на думку І. Бісюка, задовольнити вимоги ЄС.

Проте він нагадав, що до моменту прийняття Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» (23.12.1997 р. — Прим. ред.), питанням їх якості та безпеки займалася ветеринарна медицина, а отже, зможе впоратися із цим завданням і зараз. З моменту створення Держветфітослужба напрацювала багато документів, зокрема опрацьовувала проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо безпечності харчових продуктів», який було їй передано у листопаді 2011 р. Далі цей документ доопрацьовувався спільно з усіма заінтересованими структурами як України, так і ЄС. На думку І. Басюка, Держветфітослужба цілком спроможна забезпечити контроль якості та безпеки на рівні готового харчового продукту, як це відбувалося до 1997 р., коли законом було дано визначення сировини і готової продукції. Як один із варіантів вирішення проблеми було запропоновано приймати на роботу до Держветфітослужби фахівців з гігієни харчування, чи вирішувати це питання іншим шляхом.

Анатолій Пономаренко, голова Держсанепідслужби України, висловив стурбованість тим, що центр формування державної політики та здійснення державного нагляду щодо безпеки для людини харчових продуктів зміщується до непрофільних міністерств і органів виконавчої влади. Поки що зміни у законодавстві не відбулися, в Україні діє законодавчо визначена система контролю та нагляду за безпекою та якістю харчових продуктів, у тому числі й дитячого, яка пов­ною мірою забезпечує виконання покладених на неї завдань.

Відповідно до Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» контроль та нагляд за безпекою харчових продуктів за показниками безпеки для здоров’я людини здійснюють Держсан­епідслужба та Держветфітослужба. Між ними існує координація та інтеграція діяльності: видаються спільні накази, узгоджуються плани роботи, проводяться спільні Колегії, наради, семінари, діє система взаємного інформування, в тому числі щодо надзвичайних ситуацій (отруєння, небезпечні захворювання, спалахи), здійснюються спільні заходи щодо недопущення та ліквідації випадків небезпечних захворювань (сказ, сибірка, туляремія, лептоспіроз, пташиний грип тощо) та спалахів, пов’язаних із вживанням харчових продуктів, постійно проводяться спільні рейди та перевірки об’єктів, підконтрольних цим службам.

Такі заходи здійснюються на всіх рівнях управління службами (центральний, регіональний, місцевий).

Чинним законодавством чітко визначені функції цих органів при здійсненні нагляду та контролю харчових продуктів та виключається їх дублювання.

Координація та інтеграція діяльності органів, що контролюють безпеку харчових продуктів, регулюються законами України та відповідними рішеннями Уряду. Також забезпечується централізоване керівництво діяльності органів на місцевому та регіональному рівнях.

Крім того, науково-методична координація нагляду та наукове забезпечення діючого державного нагляду та контролю передбачені Положенням про Національну Комісію з Кодексу аліментаріус, яка об’єднує науково-практичний потенціал фахівців та експертів різних відомств і громадських організацій (у тому числі — спілок виробників) і рекомендує визначення прийнятного для України ризику від харчового фактора, у тому числі — здійснення щорічного вибіркового та розширеного санітарного контролю.

Система санітарно-епідемічного нагляду за харчовими продуктами є невід’ ємною складовою забезпечення безпеки життєдіяльності людини. Кінцевою метою санітарно-епідемічного нагляду за харчовими продуктами є, в першу чергу, запобігання виникненню захворювань харчового походження. Санітарно-епідеміологічний нагляд нерозривно пов’язаний із загальним санітарно-епідеміологічним наглядом. Він пов’язаний із наглядом за епідемічною ситуацією в державі взагалі й серед окремих груп населення зокрема, наглядом за водопостачанням та харчовими продуктами, за забрудненням об’єктів довкілля, за хворими, контактуючими особами та потенційними носіями збудників інфекційних хвороб. Діюча система санепіднагляду включає оцінку не лише окремих показників безпеки харчових продуктів, а й повне епідвідстеження всіх етапів його виробництва, зберігання, реалізації та споживання, включаючи взаємодію компонентів раціону харчування, оцінку критичних точок потенційної хімічної та мікробіологічної безпеки, оцінку стану здоров’я працівників, що працюють на харчових підприємствах, середовища їх життєдіяльності, розслідування фактів виникнення отруєнь та кишкових інфекцій із харчовим фактором передачі. І найголов­ніше — аналіз впливу харчування як одного із основних факторів, що впливає на здоров’я, на організм людини.

Вищезазначена діяльність потребує відповідного рівня медичної освіти і є, на думку А. Пономаренка, компетенцією виключно медичних працівників. Основний закон епідеміології, спрямований на запобігання виникненню масових інфекційних та неінфекційних хвороб, передбачає контроль за трьома нерозривними ланками епідемічного процесу — збудником, фактором передачі й організмом людини. Це класика. І усунення структур МОЗ Украї­ни від нагляду за харчовими продуктами, особливо у закладах громадського харчування, унеможливлює контроль за двома з цих факторів — за фактором передачі та обігом збудника у середовищі життєдіяльності людини. Може скластися ситуація, що центральний орган виконавчої влади, робота якого керується міністром охорони здоров’я, який відповідає за профілактику захворювань, санітарно-епідеміологічне благополуччя населення, буде позбавлений механізмів впливу на основні фактори виникнення епідемічної ситуації, на передачу інфекційних хвороб.

А. Пономаренко зазначив, що під час розгляду проектів змін до законодавства щодо безпеки харчових продуктів представники Держсанепідслужби завжди підкреслювали, що створення єдиного органу з контролю за безпекою та якістю харчових продуктів у сфері впливу Мінагрополітики має серйозні ризики. Адже головним завданням Мінагрополітики є все таки нарощування виробництва сільськогосподарської продукції. Критерієм безпеки харчових продуктів є показники захворюваності на інфекційні та неінфекційні хвороби. Аналіз захворюваності та його зв’язок із контрольними показниками сьогодні проводить Держсанепідслужба. Якщо функції нагляду та аналізу будуть розподілені, це приведе до помилкових оцінок, викривлення реальної ситуації. Тому проведення санепідрозслідувань випадків масових захворювань та застосування заходів щодо припинення їх розповсюдження має здійснюватися фахівцями з медичною освітою в комплексі з розслідуванням інших видів інфекційних захворювань. Передача цих функцій іншій галузі є неможливою.

А. Пономаренко наголосив, що глобальна стратегія ВООЗ у галузі безпеки харчових продуктів прямо передбачає створення національних програм з безпеки харчування на базі посилення економічної складової таких програм. Дві сесії ВООЗ — 53-тя та 62-га — визнали безпеку харчових продуктів основною функцією саме національних систем охорони здоров’я, тому в більшості країн світу національні органи охорони здоров’я безпосередньо контролюють безпеку харчових продуктів. З цією метою у ЄС утворено спеціальний орган — комітет з охорони здоров’я та захисту прав споживачів, який проводить цільовий моніторинг щодо виконання законів ЄС щодо безпеки товарів та продуктів харчування. Росспоживнагляд Росії, який відповідає за охорону здоров’я населення та захист прав споживачів, є аналогом комітету ЄС з охорони здоров’я та захисту прав споживачів і був створений на базі санепідслужби.

Разом із тим, на виконання п. 3 протоколу наради під головуванням Прем’єр-міністра України М.Я. Азарова від 26.04.2011 р. з питань реформування системи охорони здоров’я, п. 31 витягу з протоколу № 30 засідання Кабінету Міністрів України від 27.04.2011 р., доручення першого віце-прем’єр-міністра А.П. Клюєва від 21.05.2011 р. № 24220/1/1-11 (до листа Мінагрополітики від 12.05.2011 р. № 37-15-6-7255), доручення Кабінету Міністрів України від 09.06.2011 р. № 22568/6-1-11 та за результатами наради у першого заступника керівника Секретаріату Кабінету Міністрів Ю.С. Аністратенка за участю міністрів охорони здоров’я, аграрної політики та продовольства, голів Держсан­епідслужби та Держветфітослужби, Держсанепідслужбою України було підготовлено проект Указу Президента України «Про внесення змін до деяких Указів Президента України з питань безпеки харчових продуктів та безпечності харчування населення», яким передбачено чітке розмежування повноважень між Держветфітослужбою та Держсанепідслужбою. Ним передбачено, що Держветфітослужба здійснює контроль за виробництвом харчових продуктів, на підприємствах їх гуртового зберігання, кулінарних цехах тощо, де проводиться первинна обробка сировини. Держсан­епідслужба здійснює державний нагляд за продуктами харчування, що знаходяться в обігу, в торговельній мережі, мережі громадського харчування, харчування населення у дитячих, оздоровчих, лікувальних закладах тощо.

Зазначений проект Указу погоджено без зауважень Національною академією медичних наук України, Національною Комісією України з Кодексу аліментаріус. Держветфітослужба та Мінагрополітики опрацюють зазначений проект Указу Президента України після узгодження його положень з Координаційним центром з упровадження економічних реформ при Президентові України, що не передбачено Регламентом Кабінету Міністрів України.

Міністерство фінансів вважає розгляд проекту Указу передчасним до вирішення питання щодо внесення змін до Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» (лист від 19.08.2011 № 31-07230-08-5/20806). Однак, відповідно до концептуальних засад адміністративної реформи повноваження центральних органів виконавчої влади визначаються Президентом України. Зазначений проект Указу листом від 19.10.2011 р. № 01.03/9/63 було надіслано на правову експертизу до Міністерства юстиції України (вх. № 16782-0-26-11 від 19.10.2011 р.). Проте на сьогодні Міністерством юстиції України не надано висновок правової експертизи до зазначеного проекту акта, що унеможливлює виконання зазначених доручень Кабінету Міністрів України.

Думку громадськості з приводу передачі функцій контролю безпеки харчових продуктів представила Валентина Семенюк-Самсоненко, голова ГО Союз жінок України «За майбутнє дітей». Вона зазначила, що санітарно-епідеміологічне благополуччя населення складається з профілактики інфекційних хвороб, професійних захворювань, масових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень людей, запобігання шкідливому впливу на стан їх здоров’я і життя факторів середовища життєдіяльності, здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду щодо безпеки життя і здоров’я людини продукції та середовища життєдіяльності.

Неможливо уявити собі санітарно-епідемічне благополуччя населення країни без забезпечення здорових умов проживання, харчування, праці, відпочинку, навчання, виховання тощо.

У запропонованому регламенті діяльності закладів Держсанепідслужби виключений нагляд за умовами виготовлення та реалізації харчової сировини, готової продукції, в тому числі для різноманітних категорій населення, а особливо дітей у різних виховних, навчальних та оздоровчих закладах (дитячих садках, школах, професійно-технічних училищах, дитячих санаторіях, дитячих оздоровчих таборах, школи-інтернати тощо).

Ці функції протягом 2012 р. мають бути передані Держветфітослужбі.

Відповідно до зазначених положень Держсанепідслужби та Держветфітослужби, у країні втрачається основний принцип профілактичної медицини, а саме запобіжна наглядова функція Держсанепідслужби системи МОЗ України:

• щодо здійснення запобіжного санепіднагляду на етапах вибору земельної ділянки, розробки проектів будівництва та отримання експлуатаційних дозволів на право виготовлення, зберігання та реалізації харчових продуктів;
• за дотриманням норм харчування в організованих колективах різних вікових груп населення, особливо дітей;
• за запобіганням виникнення харчових інфекцій і токсикоінфекцій; щодо епідеміологічного розслідування спалахів харчових отруєнь; щодо проведення раптових перевірок об’єктів виробниц­тва, транспортування, обігу харчових продуктів, у тому числі виявлення мікробного носійства у працівників харчових об’єктів та їх відсторонення з метою санації та недопущення передачі інфекції через харчові продукти;
• щодо проведення оперативного щоденного моніторингу за епідеміологічною ситуацією;
• щодо гігієнічної освіти працівників харчової галузі виробництва та об’єктів громадського харчування, у тому числі в організованих дитячих колективах.

За таких умов нехтується основний закон епідеміології — профілактичний, який направлений на запобігання виникненню масових інфекційних та неінфекційних захворювань, пов’язаних із факторами харчування, який передбачає недопущення класичного епідемічного ланцюга будь-якої інфекції: джерело інфекції (хвора людина, тварина та ін.) — фактор передачі (навколишнє середовище, продукти харчування, вода, брудні руки, комахи) — організм здорової людини.

При впровадженні нового регламенту контролю штучно виводиться діяльність фахівців Держсанепідслужби, яка направлена саме на всі ланки розриву цього епідемічного ланцюга та унеможливлює здійснення заходів щодо моніторингу, запобігання, своєчасного реагування та локалізації харчових отруєнь та масових гострих кишкових інфекцій на території краї­ни та недопущення їх розповсюдження, особливо в закритих дитячих колективах (дитячих дошкільних закладах, школах, ПТУ, інтернатах, дитячих санаторіях).

Харчування є важливим фактором епідемічної безпеки та покращання здоров’я населення, що відповідно до Конституції України, Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров’я» є основною цінністю держави.

Здоров’я кожного громадянина України, а особливо дітей, залежить від безпеки харчування, що включає: біологічну, токсикологічну, хімічну, радіологічну безпеку харчового продукту, а в повному обсязі ще й повноцінність та збалансованість раціону харчування дітей, дотримання вікових норм споживання.

До 70% випадків передачі та виникнення інфекційних хвороб у людини пов’язані із харчовими продуктами. Безпечне харчування дітей є запорукою запобіганню інфекційних та неінфекційних захворювань — гострих кишкових інфекцій (дизентерії, сальмонельозу, ротавірусної інфекції тощо), гострих та хронічних захворювань шлунково-кишкового тракту (гастрит, панкреатит, цукровий діабет), гіпо- та авітамінозів, захворювань шкіри та кістково-м’язового апарату. Багатьох захворювань можна запобігти за допомогою правильно організованого дієтичного та лікувального харчування. Раціональне харчування дитини (віком від народження до 18 років) — важливий складник формування її здоров’я, гармонійного фізичного та нервово-психічного розвитку.

Державний санітарно-епідеміологічний нагляд за дотриманням гігієнічних регламентів, затверджених технологій приготування готових страв та продуктів, умовами реалізації готових продуктів харчування, розробка та контроль за раціонами харчування людини (дітей та дорослих) — прерогатива фахівців зі спеціалізованою медичною освітою — лікарів-гігієністів та лікарів-епідеміологів. Це право закріплено в Положенні про Міністерство охорони здоров’я України, яке затверджене Указом Президента України від 13 квітня 2011 р. № 467/2011.

На думку громадськості, є очевидним, що здійснення повноцінного та всебічного нагляду за харчуванням дітей можуть проводити лише спеціально підготовлені професіонали з медичною освітою, а не фахівці ветеринарної медицини, основним завданням яких досі був нагляд за тваринами, за необробленою сировиною тваринного походження, здоров’ям тварин щодо заразних хвороб тварин.

На думку Сергія Шевчука, народного депутата України (БЮТ), передача функцій державного контролю за безпекою харчових продуктів до Держветфіто­служби призведе до знищення цілого напрямку гігієнічної науки — гігієни харчування. За відсутності відповідного кадрового, ресурсного забезпечення, досвіду роботи та матеріально-технічної бази співробітники Держветфітослужби не зможуть дати кваліфіковану оцінку, на скільки той чи інший харчовий продукт вплине на стан здоров’я людини, а отже, не зможуть забезпечити якісне, збалансоване та безпечне харчування населення.

Підводячи риску під обговоренням цієї доволі актуальної для всього суспільства проблеми, Тетяна Бахтеєва, голова Комітету, наголосила, що із врахуванням важливості факторів харчування для здоров’я людини державний нагляд за безпекою харчових продуктів є вагомою складовою національної безпеки держави. Т. Бахтеєва схвально оцінила позицію Держсанепідслужби, назвавши її високопрофесійною. Тому необхідно провести відповідні консультації з Прем’єр-міністом, віце-прем’єр-міністром із гуманітарних питань та узгодити найбільш необхідну для держави і суспільства позицію з цього приводу. Було прийнято рішення підтримати пропозицію народного депутата України Сергія Шевчука про проведення додаткового розширеного засідання Комітету з цього питання, запросивши до участі в ньому віце-прем’єр-міністра з гуманітарних питань та секретаря РНБО.

Олександр Устінов,
фото Сергія Бека