Однією із основних ознак цивілізованості суспільства, невід’ємним його атрибутом, крім стабільної системи соціального захисту, є стабільна нормативно-правова база. Тобто регулювання суспільних відносин у сфері охорони здоров’я пов’язане зі встановленням державою певних правил поведінки органів виконавчої влади, місцевого самоврядування в організації охорони здоров’я. Саме держава в особі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування несе відповідальність перед громадянами за забезпечення охорони здоров’я. При цьому держава, виконуючи регулятивні функції, створює нормативно-правові акти, застосовує засоби регулювання та здійснює відповідний контроль з подальшим застосуванням адміністративно-господарських санкцій.
Для конституційно-правового регулювання прав громадян на охорону здоров’я в Україні на сучасному етапі характерна орієнтація конституційно-правової регламентації правового статусу особи на міжнародні стандарти прав людини. В Україні право на охорону здоров’я, як у всіх розвинутих країнах, закріплено в основному законі — Конституції. Ст. 49 Конституції України серед іншого встановлює, що держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров’я медична допомога надається безоплатно, крім того, держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності. Саме зміст основних міжнародних документів про права людини на охорону здоров’я визначив зміст Конституції України, забезпечивши тим самим його демократичне наповнення. Таким чином, Конституція України визначає загальні концептуальні підходи до регулювання відносин у сфері охорони здоров’я. Деталізація та конкретизація основних конституційних положень щодо нормативно-правового регулювання у галузі охорони здоров’я і механізмів їх реалізації знайшли своє відображення в законах України, постановах Верховної Ради, указах та розпорядженнях Президента України, постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України, нормативних актах центральних органів виконавчої влади та міжнародних договорах України. Проте в деяких випадках положення законодавчих актів України значно відрізняються від близьких за формулюваннями положень міжнародних документів. Але урегульовані правом суспільні відносини не обмежуються автоматичним виконанням приписів владних структур. Розвиток соціальних процесів, пов’язаних із охороною здоров’я, спонукає до критичного перегляду існуючого правового масиву щодо регулювання відносин у сфері охорони здоров’я, якому має передувати усвідомлення його застарілості чи навіть непридатності, що формується на підставі трансформації потреб та інтересів у зв’язку з об’єктивним розвитком суспільства в контексті адаптації законодавства до вимог ЄС.
Вивчення цієї проблеми започатковано у дослідженнях С. Братуся, М. Брагінського, О. Вінник, В. Мамутова, Н. Саніахметової, В. Щербини та ін. Разом з тим, недостатньо приділено уваги саме галузі охорони здоров’я. Крім того, на жаль, недостатньо робіт, в яких би національний характер охорони здоров’я розкривався з позицій державного регулювання. Тому удосконалення правової регламентації відносин у галузі охорони здоров’я є нагальною потребою сьогодення.
Мета нашої роботи — аналіз стану державного регулювання правовідносин у галузі охорони здоров’я.
В основі будь-яких суспільних відносин лежить свідома мотивація, викликана необхідністю задоволення конкретних потреб та інтересів особи чи суспільства в цілому стосовно реалізації свого права на здоров’я. А сприяння та забезпечення повної та своєчасної реалізації приватних і публічних інтересів у цій галузі — головне першочергове завдання, що постає перед державою.
Сьогодні державна політика щодо регулювання галузі охорони здоров’я суперечлива та непослідовна. З одного боку, держава приділяє недостатньо уваги забезпеченню конституційних прав громадян на охорону здоров’я, прагнучи майже повністю перекласти свої функції щодо надання безоплатної медичної допомоги на самих громадян та органи місцевого самоврядування, з іншого — не створила відповідні умови щодо правової, економічної та організаційної свободи суб’єктів господарювання, що надають медичні послуги. Зокрема при отриманні ліцензії на медичну практику суб’єкти господарювання повинні безпідставно, з нашої точки зору, додатково одержувати ліцензію на придбання, перевезення, зберігання та використання в своїй діяльності контрольованих речовин; не забезпечується гарантований обсяг медичної допомоги населенню. Не регламентована спеціальними нормативно-правовими актами і діяльність лікарняних кас, що функціонують як громадські об’єднання та фактично провадять діяльність як заклади охорони здоров’я, тобто поза межами правового поля. Не передбачена відповідальність держави та закладів охорони здоров’я різних форм власності перед пацієнтом за медичну допомогу, надання медичних та фармацевтичних послуг неналежної якості.
Відповідно до ст. 16 Основ законодавства України про охорону здоров’я охорону здоров’я населення безпосередньо забезпечують заклади охорони здоров’я, що створюються підприємствами, установами та організаціями різних форм власності, а також приватними особами при наявності необхідної матеріально-технічної бази і кваліфікованих фахівців.
Аналіз природи закладів охорони здоров’я дозволяє розрізняти їх не лише за формою власності, обсягом надання медичної допомоги або медичних та фармацевтичних послуг, а й за організаційно-правовою формою. Так, за одним із визначень комерційний лікувальний заклад — суб’єкт підприємництва, який займається дозволеними видами медичної практики, спрямованими на задоволення особистих потреб громадян у послугах щодо відновлення здоров’я та профілактики захворювань (Кущ Л., 2002). З точки зору іншого правознавця, заклад охорони здоров’я як первинна ланка системи охорони здоров’я — самостійний суб’єкт права, наділений, як правило, статусом юридичної особи, що має право самостійно планувати і здійснювати передбачену статутом діяльність, від свого імені укладати не заборонені законодавством угоди, набувати майно, засновувати інші господарські підприємства та організації (що також можуть займатися підприємницькою діяльністю у сфері охорони здоров’я), разом з іншими суб’єктами права, у тому числі із закордонними, здійснювати спільну діяльність, користуватися іншими правами і виконувати обов’язки, а також нести юридичну відповідальність за свої дії (Гладун З., 2003).
Отже, заклади охорони здоров’я можуть характеризуватися всіма формами власності, передбаченими Господарським кодексом України та будь-якою організаційно-правовою формою. Але, на жаль, Основи законодавства України про охорону здоров’я в цьому питанні суперечать Господарському кодексу та передбачають (ст. 17) наявність лише індивідуальної підприємницької діяльності в галузі охорони здоров’я. Примірний перелік закладів охорони здоров’я визначено в ст. 16 цього закону: санітарно-профілактичні, лікувально-профілактичні, фізкультурно-оздоровчі, санаторно-курортні, аптечні, науково-медичні та інші заклади. Більш конкретний та повний Перелік закладів охорони здоров’я затверджено наказом Міністерства охорони здоров’я України «Про затвердження переліків закладів охорони здоров’я, лікарських, провізорських посад та посад молодших спеціалістів з фармацевтичною освітою у закладах охорони здоров’я» від 28.10.2002 р. № 385. Необхідно звернути увагу, що недержавні та некомунальні заклади охорони здоров’я надають платні медичні або фармацевтичні послуги. Що стосується державних та комунальних закладів охорони здоров’я, то вони можуть надавати як безоплатну медичну допомогу в межах Програми подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 р. № 955 та на підставі рішення Конституційного суду України від 29.05.2002 р., так і платні медичні послуги, які виходять за межі медичної допомоги. Діяльність аптечних закладів — державних або комунальних підприємств — здійснюється за загальними принципами, передбаченими Господарським кодексом України, тобто з метою отримання прибутку. Деякі аптечні заклади можуть функціонувати як структурні підрозділи лікувально-профілактичних або санаторно-курортних тощо, у цьому разі їх діяльність може здійснюватися в межах надання безоплатної медичної допомоги.
Крім того, медична діяльність, як вже зазначалося, фактично поза межами правового поля здійснюється так званими лікарняними касами. Основна ознака лікарняних кас — це неприбуткові громадські організації. Але, проаналізувавши діяльність лікарняних кас, наприклад у Полтавській області, можна зробити висновок про фактичне провадження оплатної медичної та фармацевтичної діяльності, пов’язаної з придбанням, транспортуванням, зберіганням та відпуском лікарських засобів. Тобто фактично діяльність лікарняних кас містить елементи комерційної. Основним недоліком лікарняних кас є те, що по суті ніхто не несе відповідальності за якість послуг і результат лікування (Козлов С., 2005). Крім того, діяльність зазначених благодійних організацій, як правило, не контролюється відповідними галузевими органами охорони здоров’я.
Існує ще один вид послуг, безпосередньо пов’язаних з медичними, — медичне страхування. Вважається, що медичне страхування — це страхові послуги за такими медичними програмами: невідкладна медична допомога з виїздом спеціалізованої бригади та госпіталізація; поліклінічне обслуговування з лікуванням у спеціалістів вузького та широкого профілю, проведення діагностичних та фізіотерапевтичних процедур; стаціонарне обслуговування з терміновою та плановою госпіталізацією з метою консервативного, хірургічного та іншого лікування; стоматологічна допомога; забезпечення та оплата медикаментів (Козлов С., 2005).
Безумовно, державні зобов’язання щодо надання безоплатної медичної допомоги фактично не забезпечуються фінансовими ресурсами. Разом із тим у масовій свідомості все ще панує переконання, що до компетенції державних та комунальних закладів охорони здоров’я належить забезпечення всіх зобов’язань щодо охорони здоров’я. Але необхідно враховувати, що надмірні зобов’язання держави призводять до деформації економічних відносин у галузі, втрачається можливість надання безоплатної медичної допомоги тим верствам населення, що дійсно мають у цьому потребу.
Слід зазначити, що жодна держава у світі не задоволена сповна своєю системою охорони здоров’я, бо певна частина витрат все одно лягає на плечі пацієнтів. Але якщо в економічно розвинутих країнах хворим доводиться відшкодовувати 33% вартості лікування, то в Україні — 75% (Козлов С., 2005). Щороку у світі 100 млн осіб розоряються при оплаті медичних рахунків (Ежегодный отчет ВОЗ о состоянии здравоохранения в мире, 2005).
Тому у багатьох розвинутих країнах, у тому числі в РФ, страхова медицина отримала відповідну законодавчу підтримку. В той же час в Україні відсутність належного регулювання зобов’язань з надання медичних послуг ускладнюється недоліками чинного законодавства про охорону здоров’я, у тому числі у зв’язку з відсутністю належних стандартів медичного обслуговування. З метою самозаспокоєння можна відзначити, що схожий стан справ спостерігається у більшості країн ЄС, як приклад процитуємо висловлювання фахівців у галузі охорони здоров’я із Франції: «можна стверджувати, що приватна медицина є вільною лише для оподаткування ліцензій та обмежень на право роботи лікарів у вибраній ними галузі» (de Brouwer L., 1999).
Природа медичних послуг специфічна, оскільки вони включають як консультаційні послуги разом з відпуском лікарських засобів, так і лікувальний процес. Надання медичних послуг — суспільно корисна діяльність медичних працівників, яка грунтується на поєднанні приватних і публічних інтересів, здійснюється систематично та професійно. Саме це дає можливість стверджувати, що процес надання медичних послуг як складова відносин у галузі охорони здоров’я належить до господарської діяльності. Щоб повніше дослідити питання правового регулювання медичних послуг, необхідно встановити форму такого регулювання. Нагадаємо, що основними формами державного регулювання є: прийняття регуляторного акта, реєстрація суб’єкта господарювання, ліцензування та патентування, сертифікація та стандартизація, видача дозволу на підприємницьку діяльність та здійснення контролюючих і наглядових функцій з можливістю застосування адміністративно-господарських санкцій.
Але незважаючи на всі проблеми, сучасний ринок медичних послуг, у тому числі фармацевтичних, характеризується високими темпами зростання та диверсифікацією послуг. Так, наприклад, лише в Полтавській області на 01.01.2004 р. зареєстровано та видано ліцензії на медичну практику 169 суб’єктам господарювання приватної форми власності. Рушійною силою цих процесів є попит клієнтів, що постійно змінюється залежно від розвитку економічних відносин та зростання рівня достатку населення. В таких умовах розвивається конкуренція, що сприяє підвищенню якості послуг та позитивно впливає на ціноутворення за умови належного рівня державного регулювання відповідних ринкових відносин. Крім того, значно вплинути на ситуацію може намір України вступити до ЄС. Так, за твердженням відомого французького вченого, доктора медичних наук Луї Броуера, кількість лише італійських медиків така велика, що вони можуть лікувати всіх пацієнтів країн ЄС. Тому можна припустити, що з відкриттям кордонів італійські лікарі виїжджатимуть до інших країн у пошуках практики (de Brouwer L., 1999). Це згодом може стосуватися й України, що дозволить її громадянам (у разі законодавчого оформлення страхової медицини) розширити можливості при виборі лікаря.
Асортимент медичних послуг повинен бути таким, щоб за якісними та ціновими параметрами задовольняти як приватні інтереси суб’єктів підприємницької діяльності на отримання прибутків, так і публічні інтереси, пов’язані із задоволенням потреб населення на якісні медичні послуги.
Але самих норм, які лише закріплюють право на охорону здоров’я, для повноцінного користування нематеріальним благом — правом на здоров’я — недостатньою. Цілісність і непорушність права на охорону здоров’я створюється за допомогою системи заходів щодо його соціально-юридичного забезпечення. Можна вважати, що регулювання правовідносин в галузі охорони здоров’я складається з відносин, які виникають при здійсненні організуючої діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, змістом якої є реалізація функцій держави з забезпечення права населення на охорону здоров’я. Такі правовідносини за своєю суттю є, по-перше, відносинами між державою й органами виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо здійснення функцій управління шляхом підготовки та видання загальних нормативно-правових актів стосовно забезпечення конституційних прав громадян на охорону здоров’я. По-друге — відносинами між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання — закладами охорони здоров’я щодо здійснення функцій управління (застосування механізму державного регулювання відносин у галузі охорони здоров’я стосовно господарської діяльності медичних та фармацевтичних закладів, контролюючих функцій та адміністративно-господарських санкцій). По-третє, це відносини між суб’єктами господарювання — закладами охорони здоров’я та населенням, що перебувають у взаємному зв’язку через суб’єктивні юридичні права та обов’язки, підтримувані примусовою силою держави.
У юридичній літературі суб’єктивне право характеризується як міра дозволеної поведінки правомочної особи, що забезпечується юридичними обов’язками інших осіб. Правомочність, яка входить до складу суб’єктивного права, має три види: право вимагати; право на позитивні дії; право на активні дії. Юридичний обов’язок є мірою необхідної поведінки особи відповідно до вимог правомочної з метою задоволення її потреб та інтересів (Алексеев С.С., 1982). Але суб’єктивне право та суб’єктивний обов’язок у разі державного регулювання правовідносин реалізуються відповідно до вимог законодавства з дотриманням засад суспільного правопорядку.
Так, згідно зі ст. 19 Конституції України ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законом, разом з тим органи виконавчої влади та місцевого самоврядування зобов’язані діяти лише в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України.
Таким чином, якщо застосовувати доктринальні принципи, то у галузі охорони здоров’я структуру правовідносин також складають суб’єкти, об’єкти та зміст (Алексеев С.С., 1982). Тому, по-перше, суб’єктами правовідносин у галузі охорони здоров’я, що потребують державного регулювання, можна визначити, з одного боку, фізичну особу, а з іншого — безпосередньо державу, представлену Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України; органи виконавчої влади в особі Міністерства охорони здоров’я України, місцеві державні адміністрації з їх галузевими управліннями, а також органи місцевого самоврядування в особі їх виконавчих структур та суб’єктів господарювання — юридичних та фізичних осіб, які провадять відповідну діяльність у галузі охорони здоров’я і зареєстровані як суб’єкти підприємницької діяльності; громадські організації — лікарняні каси. По-друге, об’єктом правовідносин є нематеріальне благо — право на здоров’я.
По-третє, під змістом правовідносин у галузі охорони здоров’я розуміють сукупність суб’єктивних прав, юридичних повноважень і юридичних обов’язків, а також реальну поведінку учасників цих правовідносин. Основу правовідносин становлять права фізичних осіб вимагати від суб’єктів господарської діяльності — закладів охорони здоров’я вчинення певних дій щодо надання якісної медичної допомоги або медичного та фармацевтичного обслуговування. Обов’язок закладу охорони здоров’я — виконати такі дії з додержанням медичних стандартів в установленому законодавством порядку.
На основі вищевикладеного можна зробити висновок, що предметом державного регулювання діяльності у галузі охорони здоров’я є суспільні відносини між фізичною особою (особами), з одного боку, та закладом охорони здоров’я — з іншого щодо реалізації та захисту права громадянина на конкретний вид медичної допомоги або медичного та фармацевтичного обслуговування.
Отже, підсумовуючи викладене та аналізуючи правовідносини в галузі охорони здоров’я, що потребують державного регулювання, в їх органічному зв’язку з існуючою нормативно-правовою базою, одним із найважливіших і нагальних завдань ми вважаємо створення науково обгрунтованої і виваженої концепції захисту прав громадян на охорону здоров’я шляхом відмови від задекларованих стереотипів щодо медичної допомоги, виходячи з економіко-правової парадигми суспільного життя, тобто формування реальних, а не задекларованих прав громадян.
ЛІТЕРАТУРА
- Алексеев С.С. (1982) Общая теория права. В 2 т. Юрид. лит., М., Т. 2, 358 с.
- Гладун З. (2003) Заклад охорони здоров’я: основи правового статусу. Право України, 6: 100–104.
- Ежегодный отчет ВОЗ о состоянии здравоохранения в мире (2005) Провизор, 14: 19–21.
- Козлов С. (2005) Лікарняні каси чи медичне страхування? Вісник пенсійного фонду України, 1(31): 36–37.
- Кущ Л. (2002) К вопросу о понятии субъекта медицинской практики. Підприємництво, господарство і право, 8: 11–13.
- de Brouwer L. (1999) La mafia pharmaceutique et agroalimentaire. Louise Courteau editrice inc., Quebec, Canada, pp. 89, 91.
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
В.М. Пашков
Резюме. На основании анализа состояния государственного регулирования правоотношений в сфере здравоохранения сделан вывод о необходимости создания научно обоснованной и взвешенной концепции защиты права граждан на здравоохранение путем отказа от задекларированных стереотипов относительно медицинской помощи, исходя из экономико-правовой парадигмы общественной жизни, то есть формирования реальных, а не задекларированных прав граждан.
Ключевые слова: здравоохранение, правоотношения, государственное регулирование, нормативно-правовая база.
PROBLEMS OF THE STATE REGULATION OF THE LEGAL RELATIONSHIPS IN PUBLIC HEALTH SERVICE
V.M. Pashkov
Summary. Article represents the analysis of the state regulation of the legal relationships in public health service. The conclusion is made on the necessity of the creation of scientifically reasonable and weighed concept of the defense of the subjects’ right on the health protection by means of the refusal of declared stereotypes concerning medical aid and on the basis of the economic-legal paradigm of the social life, i.e. the formation of the real rights instead of the declared.
Key words: public health service, legal relationships, state regulation, normative-legal base.
Адреса для листування:
Пашков Віталій Михайлович
36003, Полтава, просп. Першотравневий, 14
Національна юридична академія України
ім. Ярослава Мудрого, Полтавський факультет, кафедра господарського права
>ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯРезюме. На основании анализа состояния государственного регулирования правоотношений в сфере здравоохранения сделан вывод о необходимости создания научно обоснованной и взвешенной концепции защиты права граждан на здравоохранение путем отказа от задекларированных стереотипов относительно медицинской помощи, исходя из экономико-правовой парадигмы общественной жизни, то есть формирования реальных, а не задекларированных прав граждан.
Ключевые слова: здравоохранение, правоотношения, государственное регулирование, нормативно-правовая база
Summary. Article represents the analysis of the state regulation of the legal relationships in public health service. The conclusion is made on the necessity of the creation of scientifically reasonable and weighed concept of the defense of the subjects’ right on the health protection by means of the refusal of declared stereotypes concerning medical aid and on the basis of the economic-legal paradigm of the social life, i.e. the formation of the real rights instead of the declared.
Key words: public health service, legal relationships, state regulation, normative-legal base
