Генеза системи медичного захисту в умовах надзвичайних ситуацій

Визначення проблеми

На практиці управління ліквідацією медико-санітарних наслідків надзвичайних ситуацій (НС) проявляється як реалізація державно-управлінських відносин у сфері забезпечення адекватною та доступною медичною допомогою постраждалих внаслідок НС природного і техногенного характеру.

У теоретичному плані проблема управління взаємодією органів державного управління при організації ліквідації медико-санітарних наслідків НС вирішується через розв’язання двох малодосліджених питань: забезпечення медичного захисту населення, постраждалого внаслідок НС природного і техногенного характеру; взаємозв’язку ліквідації медико-санітарних наслідків НС і механізмів управління взаємодією органів державного управління при організації ліквідації медико-санітарних наслідків НС.

В управлінському аспекті все зводиться до вирішення стосовно певної людиноємної системи комплексу двоєдиних завдань: аналізу — дослідження ситуації в системі, що спричиняє виникнення медико-санітарних наслідків природної або техногенної НС, та її характер, й синтезу — як реалізувати такий стан системи, коли забезпечується взаємодія органів державного управління при організації ліквідації медико-санітарних наслідків НС в умовах великого скупчення людей.

Медичний захист є складовою єдиної системи цивільного захисту населення і територій. Одним із головних завдань державної політики у сфері цивільного захисту й техногенної безпеки є створення надійних гарантій безпечної життєдіяльності людей, технологічної та техногенної безпеки, забезпечення безаварійної роботи на об’єктах підвищеної небезпеки, досягнення високих норм і стандартів забезпечення захисту населення і територій від НС природного і техногенного характеру.

Реалізація цих завдань базується на вдосконаленні механізму запобігання виникненню та управління ліквідацією наслідків НС, особливо медико-санітарних, а також розвитку і формування відповідної нормативно-правової та ресурсної бази.

Відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 р. № 11 [4], єдина державна система цивільного захисту — сукупність органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів АР Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, які забезпечують реа­лізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

Аналіз попередніх досліджень

Аналіз інформаційного потоку з питань медичного захисту постраждалого населення за умов НС засвідчив, що низка законодавчих та нормативно-правових актів, джерел науково-технічної літератури з часом втратила свою актуальність, деякі суперечать реаліям сьогодення.

Значна частина джерел інформації (монографії, підручники, різноманітні посібники тощо) неповністю, без урахування оновленої законодавчої та нормативно-правової бази, висвітлюють питання організації і проведення санітарних та протиепідемічних заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню інфекційних хвороб і масових неінфекційних захворювань (отруєнь), санітарну охорону території України, формування системи медичного захисту, інформаційне забезпечення, підготовку населення у сфері його захисту від наслідків НС, координацію та міжвідомчу взаємодію при подоланні медико-санітарних наслідків НС.

Практично відсутня науково-технічна література, яка б висвітлювала увесь комплекс заходів з медичного захисту постраждалих за умов НС (за винятком посібника 2000 р.), а, як правило, ці заходи розпорошені по окремих виданнях.

При опрацюванні матеріалів статті використано власний досвід автора щодо управління подоланням медико-санітарних наслідків НС природного і техногенного характеру, зокрема ядерного інциденту на атомній електростанції (АЕС) Фукусіма (Японія) у 2011 р., а також організації медичного забезпечення рятувальних робіт під час антитерористичної операції (АТО)/операції об’єднаних сил (ООС).

Мета статті: дослідження основних організаційних заходів (напрямків) медичного захисту постраждалого населення за умов НС, які обумовлені законодавчою базою у сфері цивільного захисту.

Виклад основного матеріалу

Метою створення функціональної підсистеми медичного захисту [6] є захист населення і територій від НС у мирний час та в особливий період, зменшення матеріальних втрат у разі їх виникнення в закладах охорони здоров’я незалежно від форм власності; організація та здійснення заходів цивільного захисту, пов’язаних із медичним захистом населення; захист персоналу суб’єктів господарювання у сфері охорони здоров’я у разі виникнення НС. Також документ містить ключові завдання та функції підсистеми. Безпосереднє керівництво функціональною підсистемою здійснює міністр охорони здоров’я України.

До складу функціональної підсистеми входять Міністерство охорони здоров’я (МОЗ) України, суб’єкти господарювання у сфері охорони здоров’я та сили цивільного захисту. Для забезпечення оповіщення, управління, координації дій органів управління, суб’єктів господарювання у сфері охорони здоров’я та сил цивільного захисту функціональної підсистеми, здійснення цілодобового чергування і забезпечення збору, оброблення, узагальнення та аналізу інформації про обстановку функціонують наступні: на державному рівні — (оперативно-чергова, диспетчерська) державний заклад «Українська станція виїзної екстреної консультативної медичної допомоги МОЗ України», оперативно-диспетчерський відділ державного закладу «Український науково-практичний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф (УНПЦ ЕМД та МК) МОЗ України», державна установа «Центр громадського здоров’я МОЗ України»; на регіональному рівні — оперативно-диспетчерські служби територіального центру екст­реної медичної допомоги та медицини катастроф (ТЦ ЕМД та МК) структурних підрозділів з питань охорони здоров’я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, територіальні заклади громадського здоров’я; на об’єктовому рівні — чергові (диспетчерські) служби суб’єктів господарювання у сфері охорони здоров’я (у разі їх утворення). Під час ліквідації наслідків НС управління силами цивільного захисту здійснюється з пунктів управління в пунктах постійної дислокації. Для забезпечення сталого управління у сфері охорони здоров’я та реалізації функцій, передбачених на особливий період, МОЗ України використовує державну систему пунктів управління. У період дії надзвичайного стану (в разі його введення) функціональна підсистема функціонує відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України [1] та з урахуванням особливостей, що визначаються згідно із Законом України «Про правовий режим надзвичайного стану» та іншими нормативно-правовими актами. В особливий період функціональна підсистема діє відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України та з урахуванням особливостей, що визначаються згідно із Законами України «Про правовий режим воєнного стану», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», а також іншими нормативно-правовими актами. Підготовка функціональної підсистеми до виконання завдань цивільного захисту в умовах особливого періоду здійснюється завчасно в мирний час.

Функціональна підсистема здійснює свою діяльність відповідно до планів основних заходів цивільного захисту МОЗ України на рік, підготовка яких проводиться з урахуванням заходів плану основних заходів цивільного захисту України на відповідний рік. Структурні підрозділи з питань охорони здоров’я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, суб’єкти господарювання у сфері охорони здоров’я реалізують заходи цивільного захисту у сфері охорони здоров’я на підставі планів основних заходів цивільного захисту на відповідний рік. З метою запобігання виникненню НС, мінімізації їх можливих наслідків, організації узгодженого реагування сил цивільного захисту на небезпечні події та НС між оперативно-черговими (черговими, диспетчерськими) службами, територіальними органами Державної служби України з надзвичайних ситуацій (ДСНС), територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, їх силами, а також суб’єктами господарювання у сфері охорони здоров’я, в тому числі закладами громадського здоров’я, організовується обмін інформацією про загрозу або виникнення небезпечної події, НС та про хід ліквідації її наслідків у сфері відповідальності відповідної чергової служби. Взаємодія під час здійснення заходів щодо запобігання виникненню НС та під час ліквідації їх наслідків організовується через спеціально призначені оперативні групи або представників відповідних центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, які залучаються до здійснення таких заходів.

Відповідно до Положення про єдину державну систему медичного захисту на МОЗ України покладено завдання щодо створення спеціалізованої медичної служби.

Спеціалізовані служби цивільного захисту утворюються для проведення спеціальних робіт і заходів з цивільного захисту та їх забезпечення, що потребують залучення фахівців певної спеціальності, техніки і майна спеціального призначення.

Таким чином, спеціалізовані служби цивільного захисту — це позаштатні організаційно-технічні об’єднання органів управління, сил і засобів цивільного захисту підприємств, установ, організацій та їх структурні підрозділи, які мають споріднений профіль, а також здатні, незалежно від їх форм власності та відомчої приналежності (підпорядкованості), до спільного проведення конкретного виду робіт, спеціальних заходів цивільного захисту як у мирний час, так і при веденні воєнних дій. Спеціалізовані служби цивільного захисту створюються для виконання інженерно-технічних, медичних, транспортних, інших заходів цивільного захисту, підготовки для цього сил і засобів служби, а також для забезпечення дій формувань цивільного захисту в ході аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт.

Основними завданнями спеціалізованих служб є:

• участь у розробленні планів реагування на НС, планів цивільного захисту на особливий період;
• здійснення заходів з переведення спеціалізованих служб на функціонування в умовах НС та особливого періоду;
• підготовка та здійснення контролю за готовністю органів управління, ланок, груп, команд або об’єктових підрозділів до дій за призначенням, їх забезпечення;
• організація та проведення навчання за програмою спеціальної підготовки фахівців певної спеціальності, які входять до складу спеціалізованої служби;
• підтримання в готовності техніки і майна спеціального призначення для виконання завдань з цивільного захисту в мирний час та особливий період;
• підготовка пропозицій щодо проведення спеціальних робіт і заходів з цивільного захисту та їх забезпечення під час ліквідації наслідків НС та управління підрозділами спеціалізованих служб, що залучаються до таких робіт і заходів;
• організація та взаємодія з органами управління та силами цивільного захисту функціональних і територіальних підсистем, їх ланок, які залучаються до ліквідації наслідків НС;
• створення та поповнення матеріальних та інших ресурсів спеціалізованих служб.

Основні завдання, порядок утворення та склад спеціалізованих служб цивільного захисту (далі — спеціалізовані служби), організацію управління ними та їх функціонування визначає Положення про спеціалізовані служби цивільного захисту, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 08.07.2015 р. № 469.

Наказом МОЗ України від 12.06.2019 р. № 1349 затверджено Положення про медичну спеціалізовану службу цивільного захисту [5].

Медична спеціалізована служба цивільного захисту (МССЦЗ) належить до сил цивільного захисту та забезпечує надання медичної допомоги населенню в умовах загрози та виникнення НС у мирний час та в особливий період, можливих терористичних проявів.

МССЦЗ утворюється у сфері охорони здоров’я на основі органів управління, сил і засобів підприємств, установ та організацій галузі охорони здоров’я (далі — суб’єкти господарювання), що належать до сфери управління МОЗ України, шляхом зведення об’єктових підрозділів, для проведення спеціальних робіт (щодо медичного забезпечення та забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення) згідно з Переліком підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління МОЗ України, а також Сектор мобілізаційної роботи та цивільного захисту МОЗ України, об’єктові підрозділи Національної служби здоров’я України, Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками.

Основними завданнями МССЦЗ є:

• участь у розробленні планів реагування на НС, планів цивільного захисту на особливий період;
• здійснення заходів з переведення МССЦЗ до функціонування в умовах НС та в особливий період;
• здійснення контролю за готовністю органів управління, ланок, груп, команд або об’єктових підрозділів до дій за призначенням, їх забезпечення;
• організація та проведення навчання за програмою підготовки фахівців, які входять до складу МССЦЗ;
• підтримання в готовності техніки і майна спеціального призначення та виконання завдань з цивільного захисту в мирний час та особливий період;
• підготовка пропозицій щодо проведення спеціальних робіт і заходів з цивільного захисту та їх забезпечення під час ліквідації НС та управління підрозділами служби, що залучаються до таких робіт і заходів;
• організація та взаємодія з органами управління та силами цивільного захисту функціональних і територіальних підсистем, їх ланок, які залучаються до ліквідації наслідків НС;
• створення та поповнення матеріальних та інших ресурсів МССЦЗ.

МССЦЗ відповідно до покладених на неї завдань у мирний час та в особливий період можливих терористичних проявів:

• проводить медичну (бактеріологічну) розвідку районів, зон, ділянок, об’єктів проведення спеціальних робіт з ліквідації наслідків НС;
• організовує і проводить у суб’єктів господарювання, які належать до сфери управління МОЗ України, спеціальні роботи на уражених об’єктах і територіях з використанням спеціальних технічних засобів, обладнання, спорядження та матеріалів;
• бере відповідно до функціонального спрямування участь у:

− проведенні спеціальних робіт і заходів із життєзабезпечення постраждалих;

− визначенні потреби в матеріальних, технічних та фінансових ресурсах, необхідних для проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт;

− роботі комісій із розслідування причин виникнення НС та визначення збитків;

• надає відповідно до компетенції методичну допомогу територіальним та об’єктовим МССЦЗ щодо проведення спеціальних робіт, вживає заходів із забезпечення їх необхідними матеріально-технічними засобами, технікою та оснащенням;
• організовує медичне забезпечення, надає медичну допомогу постраждалим у разі виникнення НС, а також особовому складу підрозділів цивільного захисту;
• організовує взаємодію сил і засобів територіальних та об’єктових медичних спеціалізованих служб цивільного захисту, відомчих медичних служб, які залучені для ліквідації наслідків НС;
• надає екстрену медичну допомогу (ЕМД) пораненим та постраждалим у разі виникнення НС, здійснює медичне сортування поранених;
• організовує евакуацію постраждалих у разі виникнення НС до закладів охорони здоров’я з урахуванням медичних показань;
• організовує роботу закладів охорони здоров’я під час прийому великої кількості поранених та постраждалих у разі виникнення НС;
• організовує забезпечення сил та підрозділів медичної служби лікарськими засобами, медичними виробами, профілактичними засобами, препаратами крові тощо;
• надає пропозиції щодо формування та реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення;
• ізолює інфекційних хворих і контамінованих осіб, проводить їх санітарну обробку і деконтамінацію та надає ЕМД;
• організовує та здійснює медичні профілактичні заходи серед населення та особового складу підрозділів цивільного захисту;
• збирає та аналізує статистичні дані щодо заходів з медичного забезпечення під час ліквідації наслідків НС;
• проводить постійну роботу з підвищення кваліфікації медичного персоналу системи ЕМД, організовує навчання та тренування підрозділів системи ЕМД та медицини катастроф;
• навчає немедичних працівників методам та навичкам надання домедичної допомоги у разі виникнення НС;
• збирає, аналізує, узагальнює дані про медичну та епідеміологічну обстановку, прогнозує її розвиток у районах виникнення НС, осередках ураження (захворювання) та на прилеглих територіях, а також у місцях тимчасового розміщення евакуйованого населення;
• здійснює інші заходи відповідно до призначення.

МССЦЗ очолює міністр охорони здоров’я України. У разі залучення МССЦЗ на період здійснення заходів згідно з покладеними завданнями їй підпорядковуються територіальні МССЦЗ. Функціонування МССЦЗ та її забезпечення в режимах повсякденного функціонування, підвищеної готовності, НС та надзвичайного стану відповідно до основних завдань і заходів єдиної державної системи цивільного захисту в таких режимах здійснюється згідно з Кодексом цивільного захисту України.

Залучення МССЦЗ до виконання спеціальних робіт і заходів з цивільного захисту здійснюється відповідно до Плану реагування на надзвичайні ситуації державного рівня, затвердженого постановою КМУ від 14.03.2018 р. № 223 [3], плану реагування на надзвичайні ситуації МОЗ та суб’єктів господарювання тощо.

В особливий період МССЦЗ функціонує відповідно до Кодексу цивільного захисту України та з урахуванням особливостей, що визначаються законами України «Про правовий режим воєнного стану», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», а також іншими нормативно-правовими актами.

Облік працівників МССЦЗ, техніки та майна, якими вона укомплектована, завчасно веде структурний підрозділ з питань цивільного захисту апарату МОЗ України. Їх кількість щороку уточнюється.

Відповідно до п. 3 Порядку взаємодії закладів охорони здоров’я, що входять до системи ЕМД, з аварійно-рятувальними службами та підрозділами центральних та інших органів виконавчої влади, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування під час виникнення НС та ліквідації їх наслідків, затвердженого постановою КМУ від 21.11.2012 р. № 1121 [7], пп. 47–50 Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою КМУ від 09.01.2014 р. № 11 [4], п. 7 Положення про МОЗ України, затвердженого постановою КМУ від 25.03.2015 р. № 267 та п. 8 Положення про ДСНС України, затвердженого постановою КМУ від 16.12.2015 р. № 1052, з метою організації взає­модії ДСНС України і МОЗ України в разі виникнення НС затверджено Інструкцію щодо організації взаємодії між ДСНС України і МОЗ України в разі НС [2].

Взаємодія ДСНС і МОЗ України — узгоджені та взаємопов’язані відповідно до мети, місця, часу, обсягів і способів виконання спільних заходів з попередження та ліквідації медико-санітарних наслідків НС.

Метою взаємодії ДСНС і МОЗ України з попередження та ліквідації медико-санітарних наслідків НС є забезпечення ефективного використання медичного персоналу, спеціалізованого санітарного транспорту, медичних виробів, лікарських засобів, закладів охорони здоров’я для рятування життя та збереження здоров’я людей під час ліквідації медико-санітарних наслідків НС.

Взаємодія ДСНС і МОЗ України здійснюється на основі таких принципів:

• єдині підходи до реалізації державної політики у сфері попередження та ліквідації НС, охорони здоров’я населення і профілактики захворювань;
• пріоритет збереження життя і здоров’я населення при виникненні та під час ліквідації НС;
• єдині підходи і критерії під час прогнозування та оцінювання медико-санітарної обстановки за різних НС, визначення можливостей рятувальних і медичних підрозділів, формувань та закладів.

Залучення сил і засобів ДСНС і МОЗ України для попередження та ліквідації медико-санітарних наслідків НС здійснюється відповідно до чинного законодавства.

ДСНС і МОЗ України здійснюють взаємний обмін інформацією та оповіщення по лінії оперативних служб з метою своєчасного доведення інформації про загрозу або виникнення НС.

Проведені нами дослідження питань організаційно-функціональної структури державної системи ліквідації медико-санітарних наслідків НС демонструють, що однією з найважливіших складових цього процесу є організація управління та міжвідомча координація реагування, тому що вплив їх зростає пропорційно до масштабу НС, складності обстановки, збільшення кількості залучених сил та потреби в матеріальних засобах. Чим більший масштаб має НС, тим вищі вимоги до організації управління і тим більше кінцевий результат ліквідації наслідків НС залежить від ефективності управління.

Висновки

Сучасний розвиток суспільства за умов системної трансформації характеризується як перманентно складний, а часом навіть з випадками екстремальності. Глобальний розвиток людської цивілізації, крім позитивних надбань, породив численні загрози життєво важливим інтересам людини і громадянина, суспільства і держави. Значне місце серед цих загроз займають небезпеки техногенно-природної сфери, які з різних причин породжують виникнення НС, наслідки яких можуть призводити до погіршення умов життєдіяльності населення, а в деяких випадках і до їх загибелі, забруднення навколишнього середо­вища. У зазначених умовах зростають непродуктивні ресурсні витрати на локалізацію і ліквідацію їх наслідків.

У техногенній сфері фактор небезпеки посилюється високим рівнем фізичної та моральної зношеності основ­них технічних засобів; обмеженим фінансуванням заходів безпеки; об’єктивно недостатніми можливостями держави у сфері розвитку і реконструкції виробничого потенціалу з дотриманням сучасних вимог безпеки; значними обсягами транспортування, зберігання й використання небезпечних (шкідливих) речовин, матеріалів та виробів; значним накопиченням відходів виробництва та життєдіяльності та іншими техногенними факторами.

Серед основних факторів, що можуть зумовлювати негативний вплив НС техногенного характеру, необхідно відзначити функціонування на території України ядерних установок, джерел іонізуючого випромінювання; хімічно-, вибухо- і пожежонебезпечних об’єктів.

Аналіз подолання медико-санітарних наслідків, знач­них за масштабами НС природного і техногенного характеру, і зіставлення проведених та запланованих завчасно заходів свідчать, що динаміка впливу пошкоджувальних факторів на довкілля та населення і медико-санітарні наслідки реальної НС можуть відрізнятися від прогнозованих. Ці розбіжності пов’язані, з одного боку, з тим, що розрахунки санітарних втрат їх структури при виникненні НС досить складні і мають орієнтовний характер, а це, у свою чергу, призводить до некоректних розрахунків необхідних медичних сил і засобів. З іншого боку — кожна НС унікальна.

Певну проблему в організації та управлінні процесом ліквідації наслідків НС становлять розбіжності в термінах, обсягах конкретних заходів, визначенні ранніх і віддалених наслідків НС.

Ґрунтуючись на вищевикладеному, можемо стверджувати про нагальну потребу в дослідженні проблеми організації медичного захисту населення в умовах бойових дій та організації сталого функціонування закладів охорони здоров’я, що потребує визначення порядку надання допомоги та умов взаємодії відомчих медичних закладів.

Список використаної літератури

• 1. Кодекс цивільного захисту України: Закон України від 02.10.2012 р. № 5403-VI. zakon.rada.gov.ua/laws/show/5403-17#Text.
• 2. Про затвердження Інструкції щодо організації взаємодії між Державною службою України з надзвичайних ситуацій і Міністерством охорони здоров’я України в разі виникнення надзвичайних ситуацій: наказ МВС України та МОЗ України від 03.04.2018 р. № 275/600. zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0479-18.
• 3. Про затвердження Плану реагування на надзвичайні ситуації державного рівня: постанова Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 р. № 223. zakon.rada.gov.ua/laws/show/223-2018-%D0%BF#Text.
• 4. Про затвердження Положення про єдину державну систему цивільного захисту: постанова Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 р. № 11. zakon.rada.gov.ua/laws/show/11-2014-п#n10.
• 5. Про затвердження Положення про медичну спеціалізовану службу цивільного захисту: наказ МОЗ України від 12.06.2019 р. № 1349. zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0758-19.
• 6. Про затвердження Положення про функціональну підсистему медичного захисту населення єдиної державної системи цивільного захисту: наказ МОЗ України від 23.03.2023 р. № 542. zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0590-23#n7.
• 7. Про затвердження Порядку взаємодії закладів охорони здоров’я, що входять до системи екстреної медичної допомоги, з аварійно-рятувальними службами та підрозділами центральних та інших органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування під час виникнення надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків: постанова Кабінету Міністрів України від 21.11.2012 р. № 1121. zakon.rada.gov.ua/laws/show/1121-2012-%D0%BF#Text.

Надійшла до редакції/Received: 25.10.2023
Прийнято до друку/Accepted: 27.11.2023