Як відомо, законодавче та нормативне забезпечення будь-яких процесів, що відбуваються в державі, в тому числі й проведення реформ, зокрема в медичній галузі, має величезне значення для їх успішності. Адже саме закони та орієнтовані на них підзаконні нормативні акти встановлюють правила гри, за якими працюватимуть тисячі медиків, і які, врешті-решт, впливатимуть на життя та здоров’я мільйонів пересічних українців. Відомо також, що в нашій країні існує сумна практика, коли один діючий нормативний акт дублює або протирічить іншому, що викликає правові колізії та адміністративно-регуляторні колапси у різних сферах народного господарства. Не є винятком і медична галузь.
На один із таких прикладів «геніальної» законотворчості МОЗ України та Кабінету Міністрів України звернула увагу Тетяна Бахтеєва, голова Комітету з питань охорони здоров’я Верховної Ради України (далі — Комітет), у виступі на розширеній колегії МОЗ України 17 листопада 2011 р.
На її думку, проект Закону України № 9386 «Про особливості діяльності закладів охорони здоров’я» (далі — Законопроект) у тій редакції, в якій його було подано Кабінетом Міністрів України, значно ускладнює подальше проведення реформ і виконання завдань, поставлених Президентом України. Він містить низку положень, які не узгоджуються з уже прийнятими Верховною Радою України 7 липня 2011 р. законами України «Про внесення змін до Основ законодавства України про охорону здоров’я щодо удосконалення надання медичної допомоги» та «Про порядок проведення реформування системи охорони здоров’я у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві» .
Адже саме окремим законом передбачено затвердження порядку створення, ліквідації або реорганізації закладів охорони здоров’я, їх класифікація, а також особливості їх діяльності. Законопроект взагалі не містить таких норм, фактично відсутні механізм і процедура створення та ліквідації закладів охорони здоров’я (як юридичних осіб, так і їх відокремлених структурних підрозділів), чітко не визначені коло суб’єктів прийняття відповідних рішень (органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, приватні особи тощо), а також процедура та умови їх прийняття. Крім того, у законопроекті немає відмінностей у регулюванні порядку прийняття рішень про створення та ліквідації закладів охорони здоров’я — юридичних осіб та закладів охорони здоров’я — відокремлених структурних підрозділів юридичних осіб.
Законопроект не передбачає особливостей діяльності таких закладів охорони здоров’я, як аптечні заклади, заклади Державної санітарно-епідеміологічної служби України, служби крові, центрів СНІДу та багато інших. У ньому практично відсутні норми, що стосуються діяльності фармацевтичного сектору. У запропонованому законопроектом понятійному апараті відсутні визначення таких понять, як «аптечний склад» та «фармацевтичний працівник».
Документ має й інші істотні недоліки. Зокрема, запропонована у ньому класифікація закладів охорони здоров’я за видами медичної допомоги (частина 4 статті 3) не узгоджується з термінологією Закону України «Про внесення змін до Основ законодавства України про охорону здоров’я щодо удосконалення надання медичної допомоги», де визначено право громадян на отримання у закладах охорони здоров’я відповідно до медичних показань таких видів медичної допомоги, як первинна, вторинна (спеціалізована), третинна (високоспеціалізована), екстрена, паліативна та медична реабілітація. Крім того, у цій частині законопроект не відповідає й Закону України «Про порядок проведення реформування системи охорони здоров’я у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві».
Запропоновані у законопроекті визначення понять «профіль закладу охорони здоров’я», «спеціалізація закладу охорони здоров’я» і «тип закладу охорони здоров’я» (стаття 1) за своїм змістом є тотожними. Незрозумілими є і норми, відповідно до яких за типами заклади охорони здоров’я поділяються на «інші заклади охорони здоров’я, що провадять діяльність у сфері охорони здоров’я» (частина 3 статті 3), та які передбачають, що «медичну допомогу визначеного виду можуть надавати інші заклади охорони здоров’я відповідно до їх профілю та спеціалізації, типи яких визначені цим Законом» (частина 5 статті 3).
Викликає зауваження і те, що всупереч положенням Закону України «Про внесення змін до Основ законодавства України про охорону здоров’я щодо удосконалення надання медичної допомоги» законопроект по суті передбачає можливість класифікації та визначення типів закладів охорони здоров’я у підзаконному акті — переліку, який затверджується Міністерством охорони здоров’я України (частина 5 статті 3).
Народний депутат також вважає, що зміст відповідних положень законопроекту, що стосуються запровадження таких організаційно-правових форм закладів охорони здоров’я, як «бюджетна установа» та «об’єднання підприємств» (частина 2 статті 3) слід узгодити з Бюджетним кодексом України та Господарським кодексом України.
Законопроект по суті не передбачає закріплення на законодавчому рівні будь-яких особливостей діяльності закладів охорони здоров’я та порядку організації медичного обслуговування громадян і надання медичної допомоги медичними працівниками, у тому числі приватними закладами охорони здоров’я та фізичними особами-підприємцями, які можуть працювати у такому закладі, як медичний кабінет. Водночас наявність саме цих положень та їх відповідний зміст мають безпосереднє відношення до предмета правового регулювання законопроекту, забезпечуючи створення прозорого механізму задоволення потреб громадян у медичному обслуговуванні. Увага законопроекту сконцентрована, головним чином, на державних та комунальних закладах охорони здоров’я, що фактично позбавляє державного регулювання діяльність приватного сектору у цій сфері.
Також сумнівними є норми законопроекту, де пропонується дозволити закладам охорони здоров’я здійснювати інші види господарської діяльності, не заборонені законодавством та зазначені в установчих документах, якщо ця діяльність не перешкоджає медичному обслуговуванню пацієнтів (стаття 11). На думку Комітету, ці положення можуть негативно вплинути на забезпечення реалізації конституційного права громадян на доступність медичного обслуговування та створити певні умови для зловживань.
Т. Бахтеєва наголосила також на тому, що в законопроекті відсутні будь-які навіть загальні вимоги до ліцензування закладів охорони здоров’я, кваліфікації їх персоналу, відповідності санітарним нормам тощо.
Запропоновані у законопроекті положення щодо призначення керівників закладів охорони здоров’я (стаття 8) суперечать відповідним положенням Закону України «Про внесення змін до Основ законодавства України про охорону здоров’я щодо удосконалення надання медичної допомоги». Крім того, передбачається, що керівником закладу охорони здоров’я може бути головний лікар та/чи його заступники, що, по суті, не дозволяє однозначно визначити особу, уповноважену приймати управлінські та кадрові рішення і нести відповідальність за діяльність закладу.
Стаття 19 законопроекту не визначає чіткого та зрозумілого механізму запровадження договірних відносин між головними розпорядниками бюджетних коштів та закладами охорони здоров’я.
Положення розділу ІV «Прикінцеві положення» законопроекту про те, що «норми інших законів застосовуються лише у частині, що не суперечать цьому Закону», не узгоджується з Регламентом Верховної Ради України, який передбачає обов’язкову необхідність визначення тих змін, які необхідно внести до інших законів для забезпечення реалізації закону, що вноситься на розгляд парламенту.
Крім того, пункт 4 розділу IV «Прикінцеві положення» законопроекту містить доручення Кабінету Міністрів України за результатами реалізації пілотного проекту відповідно до Закону України «Про порядок проведення реформування системи охорони здоров’я у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві» подати пропозиції щодо внесення змін до цього Закону та інших законодавчих актів. Оскільки цей Закон діє до 31 грудня 2014 р. (пункт 1 статті 12), реалізувати вищезазначене положення проекту Закону «Про особливості діяльності закладів охорони здоров’я» Кабінет Міністрів України зможе лише з 1 січня 2015 р.
Виходячи з цього, на думку Комітету, прийняття цього законопроекту є передчасним, і більш доцільно було б розглянути можливість його прийняття після отримання першого досвіду реалізації вищезазначеного пілотного проекту протягом принаймні 1–2 років.
Олександр Устінов,
фото Сергія Бека
