Відповідно до статті 17 Основ законодавства про охорону здоров’я України (далі — Основи) провадження господарської діяльності у сфері охорони здоров’я, яка згідно із законом підлягає ліцензуванню, дозволяється лише за наявності ліцензії.
Відповідно до чинного законодавства ліцензуванню підлягають заклади охорони здоров’я та фізичні особи — підприємці, які вирішили займатися господарською діяльністю у сфері охорони здоров’я.
Щодо провадження професійної діяльності медичними працівниками у статті 74 Основ зазначено, зокрема, що медичною і фармацевтичною діяльністю можуть займатися особи, які мають відповідну спеціальну освіту і відповідають єдиним кваліфікаційним вимогам до осіб, які займаються певними видами медичної чи фармацевтичної діяльності. Такі кваліфікаційні вимоги встановлюються Міністерством охорони здоров’я України.
Відповідно до частини першої статті 33 Основ медична допомога надається згідно з медичними показаннями професійно підготовленими медичними працівниками, які перебувають у трудових відносинах із закладами охорони здоров’я, що забезпечують надання медичної допомоги згідно з одержаною відповідно до закону ліцензією, та фізичними особами — підприємцями, які зареєстровані та одержали відповідну ліцензію в установленому законом порядку і можуть перебувати з цими закладами у цивільно-правових відносинах.
Отже, для того, щоб медик міг провадити свою професійну діяльність та надавати медичну допомогу, однією з обов’язкових вимог для нього є перебування у трудових відносинах із тим чи іншим суб’єктом господарювання, що отримав відповідну ліцензію, або ж бути зареєстрованим як фізична особа — підприємець, при цьому навіть у такому разі ліцензуванню підлягають непрофесійні здібності лікаря. Таке положення норм чинного законодавства має своїм наслідком втрату будь-якого інтересу у медиків до підвищення якості медичного обслуговування населення, зростання рівня корупції та, зрештою, брак фахівців, які обирають для себе варіант нострифікації медичного диплома у сусідніх європейських країнах та отримання права на заняття медичною практикою в них. Адже в більшості країн Європи професія лікаря належить до так званих вільних професій, а це означає, що там діє розгалужена система лікарського самоврядування, яка представляє та захищає інтереси цієї професійної групи, та впроваджено механізм індивідуального ліцензування лікарів. Це створює умови для заняття приватною практикою, конкуренції між медичними працівниками, мотивуючи організовувати свою діяльність на кращому рівні. Власне, свого часу Європа запроваджувала індивідуальне ліцензування медиків саме з метою усунення перешкод для заняття лікарською діяльністю та розширення можливостей для фахівців. Це дало змогу створити умови для покращення й розвитку медицини на національному рівні та уникнути масової міграції фахівців за кордон, із чим наразі стикаємося ми.
В Україні також неодноразово на законодавчому рівні (щонайменше у трьох законопроектах) торкалися питання ліцензування лікарської практики.
Зокрема, 1 жовтня 2014 р. до Верховної Ради України було подано законопроект «Про лікарське самоврядування», де ішлося про окремий вид професійного самоврядування, індивідуальне ліцензування лікарів, визначалася система органів професійного самоврядування, їх повноваження. Відповідно до визначення, даного у статті 1 законопроекту, ліцензія на здійснення лікарської практики — письмовий документ, який надає лікареві право провадити лікарську практику. Згідно зі статтею 12 ліцензування лікарів та видання ліцензій на здійснення лікарської практики мало проводитися Українським лікарським товариством. Одним із видів відповідальності за неналежне виконання лікарями своїх обов’язків було передбачено анулювання або призупинення дії ліцензії на здійснення лікарської практики. Однак цей законопроект було відкликано.
Народними депутатами розроблено подібний до вищезазначеного проект Закону «Про стоматологічну діяльність», в якому передбачено, зокрема, що право на провадження стоматологічної діяльності має особа, яка отримала Свідоцтво про право на здійснення стоматологічної діяльності в Україні, яке видається на підставі диплома про вищу освіту за спеціальністю «Стоматологія» органом професійного самоврядування, а також підстави та порядок припинення та зупинення стоматологічної діяльності та анулювання свідоцтва як один із видів відповідальності для стоматолога.
Однак запровадження ліцензування медичної практики лише стоматологів, які є такими самими медиками, як усі, хто надають інші види медичної допомоги, є не зовсім правильним, відтак доречним є запровадження ліцензування для всіх видів лікарської практики.
17 липня 2015 р. народними депутатами подано проект Закону «Про засади державної політики охорони здоров’я», в частині третій статті 11 якого йшлося, зокрема, про таке:
Система управління якістю медичного обслуговування передбачає забезпечення гарантій відповідності медичного обслуговування (медичної допомоги) міжнародним стандартам безпеки і якості, її безперервного вдосконалення, підвищення ефективності та результативності шляхом здійснення державного ліцензування господарської діяльності у сфері охорони здоров’я та позавідомчої системи ліцензування професійної діяльності у сфері охорони здоров’я, незалежної акредитації і сертифікації закладів охорони здоров’я.
У листопаді 2016 р. цей законопроект був повернутий ініціатору на доопрацювання.
Сьогодні про необхідність запровадження індивідуального ліцензування лікарської практики говорять як Міністерство охорони здоров’я, так і Комітет з питань охорони здоров’я Верховної Ради України. Однак наразі це всього-на-всього розмови і обговорення, і досі немає чіткого бачення щодо запровадження конкретного механізму для втілення цієї ідеї.
(Нагадаємо, що наразі у Верховній Раді України зареєстровано два законопроекти про лікарське самоврядування, але їх подальша доля невідома і непрогнозована. Один з них, унітарний, поданий депутатом Олегом Мусієм, а інший, у розробленні якого брали участь Українська асоціація сімейної медицини та Асоціація стоматологів України, — головою Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров’я Ольгою Богомолець. — Прим. ред.).
У такому разі доречним буде проаналізувати, яким чином відбувається ліцензування професійної діяльності медиків в Європі та країнах, де таке явище існує уже протягом багатьох років. У кожній країні, де діє індивідуальне ліцензування лікарської практики, цей процес уже детально регламентований на законодавчому рівні. У деяких із них надання ліцензій є прерогативою спеціально створених владних органів, в інших це належить до компетенції органів лікарського самоврядування. Для отримання більш точного аналізу розглянуто механізм ліцензування професійної лікарської практики у двох провідних країнах у сфері охорони здоров’я — Федеративній Республіці Німеччина та Державі Ізраїль.
Досвід Німеччини
Свідоцтво про допуск до лікарської практики у Федеративній Республіці Німеччина називається апробацією, що є тією ж повноцінною ліцензією для лікарів. Основними нормативними актами, що регулюють процес апробації лікарів, є Bundesärtzeordnung — федеральний закон, що поширюється на всіх лікарів, а також спеціальне положення — Approbationsordnung. Однак особливістю німецької лікарської практики є те, що вона здебільшого регулюється місцевими законами відповідних земель. Тому вагому роль у регулюванні механізму апробації відіграють положення нормативних актів суб’єктів федерації, що містять більш конкретизовані та додаткові правила та вимоги до медиків, які в дечому можуть різнитися між собою.
Органом ліцензування, відповідальним за весь процес апробації, є належні управління у сфері охорони здоров’я регіональних урядів земель, — міністр охорони здоров’я в межах кожної землі. Сама ж апробація медичного працівника визнається по всій країні.
Також у Німеччині діє лікарське самоврядування, представлене Федеральною палатою лікарів (Bundesärztekammer) та палатами лікарів земель. Лікар, який отримав апробацію, повинен зареєструватися у відповідній палаті лікарів федеральної землі, у межах якої працюватиме.
Щодо вимог до осіб, які бажають отримати апробацію наприкінці базової медичної кваліфікації, окрім документів на підтвердження медичної освіти, з них вимагається також низка додаткових документів, серед яких: доказ громадянства, свідоцтво про відсутність судимості, автобіографія, свідоцтво про народження, довідка про стан здоров’я тощо.
Апробація видається на невизначений термін та повторно не проводиться. Однак на лікарів покладається обов’язок так званого безперервного продовження медичної освіти та постійного підвищення кваліфікації.
Проте існує імовірність призупинення або відкликання ліцензії. У випадку серйозних порушень лікарем своєї професійної етики орган ліцензування може призупинити або відкликати ліцензію. Залежно від характеру правопорушень до особи можуть застосуватися й інші санкції, а саме: попередження, штраф, тимчасове усунення від справ і анулювання ліцензії.
У випадку, якщо причиною неналежного виконання лікарем своїх обов’язків став поганий стан здоров’я, його ліцензія може бути змінена або відкликана.
Будь-які рішення органу ліцензування та палат лікарів ліцензіати мають право оскаржувати в адміністративних судах.
Досвід Ізраїлю
Дещо іншою є практика Ізраїлю в проведенні індивідуального ліцензування медичних працівників.
Як і у Німеччині, ліцензування тут проводиться уповноваженим органом в системі охорони здоров’я. Однак існує відмінність щодо самих дозвільних документів — їх декілька, а саме: базова ліцензія на заняття лікарською діяльністю та сертифікати на практику спеціаліста в тій чи іншій галузі. Крім того, існують тимчасові та постійні ліцензії.
Для отримання ліцензії особа повинна відповідати встановленим вимогам, серед яких: наявність диплома про закінчену медичну освіту, проходження інтернатури, свідоцтво про громадянство або постійне місце проживання, відсутність судимості тощо.
У разі відповідності всім вищезазначеним критеріям медик може претендувати на отримання першої ліцензії, що надається особі тимчасово, строком дії 12 міс, за необхідності вона може бути повторно продовжена на той самий період. Для отримання постійної ліцензії медик повинен пропрацювати в Ізраїлі щонайменше 12 міс та отримати рекомендаційний лист від лікаря, у якого є постійна ліцензія, та сертифікат щодо спеціалізації у певному напрямі. Лише після цього така особа може отримати ліцензію на невизначений термін та повторного ліцензування не потребує.
За видачу усіх вищезазначених ліцензій стягується окрема плата.
В Ізраїлі ліцензія також розглядається як один зі способів впливу та стимулювання належного виконання лікарями своїх обов’язків, оскільки в ішому разі орган ліцензування може прийняти рішення про позбавлення особи членства та зупинення/припинення дії ліцензії.
Слід зауважити також, що в країнах, де існує механізм індивідуального ліцензування лікарської практики, діяльність закладів охорони здоров’я не ліцензується.
Таким чином, з метою вироблення єдиного правильного підходу до врегулювання функціонування механізму індивідуального ліцензування лікарської практики доречним є вивчення успішного досвіду провідних країн, які змогли забезпечити належний рівень медичного обслуговування населення та зробити професію лікаря однією з найпрестижніших. Окрім того, можна врахувати пропозиції вищезгаданих національних законопроектів, в яких був передбачений певний механізм здійснення індивідуального ліцензування медиків через органи професійного самоврядування, які одночасно могли б виступати правовим захистом лікарів та представником інтересів цієї професійної групи, що, власне, теж існує у Європі.
Тетяна Скасків,
молодший юрист практики Фармацевтичного та медичного права
ЮК «Jurimex»
