Медичний кодекс як основа в реформуванні охорони здоров’я України

ВСТУП

На сучасному етапі розвитку нашої держави як правової і соціальної питання вдосконалення законодавчої бази у сфері охорони здоров’я характеризується особливою гостротою та актуальністю. Одним із пріоритетних напрямів утвердження соціальної справедливості у нашій країні має бути вдосконалення національної системи охорони здоров’я, підвищення якості медичного обслуговування населення до рівня високорозвинутих країн. Щоб досягти таких показників, необхідно провести радикальну реформу охорони здоров’я, яка у першу чергу повинна спрямовуватися на створення належної і дієвої правової бази.

Незважаючи на суттєві позитивні зміни і поступ у розробці і прийнятті нових законів, підзаконних актів та в оновленні діючого законодавства про охорону здоров’я, все ж говоримо про те, що нормативно-правова база у сфері охорони здоров’я ще не повною мірою відповідає сучасним потребам, має прогалини і недоліки у правовому регулюванні. Чинне законодавство України про охорону здоров’я, як загальне, так і спеціальне, не здатне враховувати особливості відносин у даній сфері, не має необхідного понятійного апарату, який би консолідував фактичні і юридичні уявлення учасників відносин в охороні здоров’я, а також відзначаємо необізнаність юристів загальної практики у медицині, що ускладнює їх роль при вирішенні «медичних справ».

Метою даної роботи було дослідження перед­умов розробки і впровадження Медичного кодексу як одного з інструментів реалізації державної політики охорони здоров’я, як базового документа її нормативно-правового регулювання.

СТАН ПРОБЛЕМИ і ШЛЯХИ її ВИРІШЕННЯ

На шляху створення якісної нормативно-правової бази у сфері охорони здоров’я зустрічається чимало перепон і труднощів, серед яких необхідно виділити такі:

• недостатньо виражена державна політика у сфері охорони здоров’я громадян, у тому числі її законодавчого забезпечення;

• відсутність науково обгрунтованої стратегії законотворчої діяльності у сфері охорони здоров’я;

• низька законотворча активність суб’єктів законодавчої ініціативи;

• складність проходження законопроектів про охорону здоров’я у Верховній Раді України;

• відсутність спеціалістів, які б мали необхідний обсяг знань як у сфері юриспруденції, так і в медицині;

• несконсолідованість діяльності представників правової і медичної науки;

• недостатнє використання позитивного досвіду в регулюванні охорони здоров’я за кордоном;

• правова база охорони здоров’я є дуже нечіткою, нерідко зустрічаються законодавчі колізії і ситуації, коли норми різних актів, що регламентують у тій чи іншій мірі охорону здоров’я, суперечать один одному;

• надмірна розпорошеність норм, що стосується охорони здоров’я, по всьому українському законодавству.

У науковій літературі зустрічаються й інші позиції, зокрема З.С. Гладун (2000) вказує, що головною причиною такого стану є, власне, недостатня організованість і впорядкованість саме суспільних відносин у цій сфері. Науковець зазначає, що законодавство є явищем вторинним у тих відносинах, які воно регулює, і якщо ці відносини самі по собі є недосконалими і нерозвинутими, то чи може бути в такому разі досконалим саме законодавство? В.Ф. Москаленко (2000) підкреслює, що складність ситуації полягає у невідповідності багатьох медичних правових актів України міжнародним вимогам. В цей же час В.М. Рудий (2001) стверджує, що законодавство України з питань охорони здоров’я характеризується достатньо високим рівнем систематизації, наявністю розроблених з урахуванням міжнародних вимог кодифікаційних актів.

Нормативні акти у сфері охорони здоров’я, у тому числі медицини, повинні прийматися з урахуванням попередніх ретельних напрацювань та на­уково-обгрунтованої концепції законотворчості у сфері охорони здоров’я. Перша спроба була зроблена в Україні у 2000 році, коли було розроблено концептуальну модель створення нормативно-правової бази охорони здоров’я, яка базується на таких десятьох засадах: конституційний розвиток законодавства; верховенство закону в ієрархії всіх інших нормативно-правових актів; системність право­творчого процесу; юридична сила нормативно-правових актів; предметний розподіл законодавчих актів; динамічність правотворчого процесу; послідовність розміщення нормативно-правових актів; комплексність блоків питань охорони здоров’я; диференціація нормативно-правових актів за їх прямою чи опосередкованою дією; кількісне вираження законотворчого процесу (Кальниш В. та співавт., 2002).

При реалізації концепції розвитку законодавства про охорону здоров’я потрібно проводити комплекс­ну роботу, яка спрямована на прогнозування необхідності прийняття нормативно-правових актів у даний час, на проведення громадських обговорень через засоби масової інформації, круглі столи, конференції і семінари, на здійснення наукових досліджень для теоретико-правових напрацювань з регламентації проблем охорони здоров’я.

Слабка законодавча ініціатива і складність проходження законопроектів у Верховній Раді України — два боки однієї проблеми. Незважаючи на те що концептуальна модель створення нормативно-правової бази охорони здоров’я однією з засад передбачає динамічність правотворчого процесу, на практиці постійно гальмується прийняття законів, що регламентують ключові питання функціонування вітчизняної охорони здоров’я. Тому законопроекти про охорону здоров’я, зокрема про загально­обов’язкове медичне страхування, про права пацієнтів, про фінансування охорони здоров’я тощо не один рік знаходяться на різних стадіях законотворчого процесу, так і не ставши частиною національної правової бази охорони здоров’я людини і громадянина.

Особливу увагу варто приділити питанню об’єд­нання зусиль і знань юристів та медиків для створення належної життєздатної нормативно-правової бази і підвищення ефективності та якості законо­творчого процесу. Для цього доцільно створити робочу групу, до якої мали б входити юристи, медики та спеціалісти інших сфер (психологи, філософи, соціологи тощо), основним завданням якої була б якісна робота із законопроектами у сфері охорони здоров’я. Таку робочу групу доречно створити при Комітеті Верховної Ради України з питань охорони здоров’я, і вона повинна бути забезпечена державним фінансуванням, підтримкою наукових установ, кафедр провідних навчальних закладів для отримання консультацій та експертних висновків, проводити обговорення законопроектів у медичних і юридичних колах як серед науковців, так і практиків тощо.

Досвід зарубіжних країн, напрацювання у сфері медичного законодавства повинні враховуватися вітчизняним законодавцем при розробці власної нормативно-правової бази. Обов’язково при законотворчій діяльності потрібно враховувати національні особливості, традиції і реалії, не можна сліпо займатись «імпортуванням» законодавства, яке не завжди може адаптуватися до наших умов. Але в той же час вивчення зарубіжного досвіду дасть можливість виділити перспективні напрями для оновлення українського законодавства та реформування охорони здоров’я в цілому. Національна система охорони здоров’я повинна бути побудована на основі прогресивного законодавства, що увібрало передовий досвід вітчизняної і світової науки і практики у сфері охорони здоров’я та права.

Одним із пріоритетних напрямів вдосконалення законодавства про охорону здоров’я в Україні є систематизація діючої нормативно-правової бази. Правові акти, що регламентують охорону здоров’я громадян, приймаються безсистемно, хаотично, немає єдності в підходах до законодавчого забезпечення конституційного права на охорону здоров’я, у правотворчому процесі законодавці керуються кон’юнктурними міркуваннями і приватними інтересами, але не потребами і реаліями сьогодення. Ці обставини зумовлюють необхідність системного підходу до вдосконалення законодавчої бази охорони здоров’я. Створення належної нормативної бази у сфері охорони здоров’я, насамперед законів — справа творча і нелегка, що потребує знань у сфері охорони здоров’я і медицини, досвіду у сфері законодавчої техніки, відповідального ставлення до справи і усвідомлення тієї відповідальності, яка лягає на плечі розробників медичного законопроекту. Лише закон, який створений за таких умов, зможе бути дієвим, життєздатним та зайняти важливе місце у структурі нормативних актів, що регулюють охорону здоров’я, а також скоординувати й спрямувати усі інші акти на забезпечення життя і здоров’я людей.

Серед шляхів удосконалення і подолання проблемних ситуацій у сфері регулювання охорони здоров’я пропонуємо такі основоположні заходи:

• визначити ключові принципи законодавчої діяльності у сфері охорони здоров’я, які мають бути такими:

1) розуміння охорони здоров’я як однієї з голов­них умов забезпечення національної безпеки. Однією з можливих загроз національній безпеці Укра­їни є зниження рівня здоров’я населення, незадовільний стан системи його охорони, що закріплено в Концепції національної безпеки. У зв’язку з цим всі заходи, пов’язані із забезпеченням охорони здоров’я, у тому числі правові, будуть пов’язані з національною безпекою;

2) пріоритет прав і законних інтересів громадян у сфері охорони здоров’я, що випливає зі ст. 3 Конституції України;

3) забезпечення гарантій з боку держави з надання безоплатної медичної допомоги у державних і комунальних закладах охорони здоров’я відповідно до ст. 49 Конституції України;

4) наступність у законодавчій роботі, яка полягає в тому, що кожні чотири роки при чергових виборах, як правило, оновлюється склад Верховної Ради України, а відповідно «нові» законодавці змінюють з тих чи інших міркувань план роботи законодавчого органу, у тому числі і пріоритети законотворчості. Тому дуже важливо, щоб витримувалася певна статична лінія у законопроектній і законодавчій діяльності, щоб вона була позбавлена політичного забарвлення, щоб діяльність новообраних депутатів була спрямована на продовження певної виробленої законо­творчої стратегії, у тому числі і у сфері охорони здоров’я;

• ініціювати розроблення і прийняття законів, які б регламентували охорону здоров’я;

• створити базовий документ — Медичний кодекс України, який зможе комплексно врегулювати всі аспекти охорони здоров’я і медичної допомоги. Відзначають (Керимов Д.А., 2000), що на відміну від чинного законодавства, що створює окремі законодавчі акти з тих чи інших проблем, кодифікація впорядковує значну частину вже існую­чого і діючого законодавства, як правило, змінюючи його, доповнюючи і перетворюючи.

Актуальність і важливість створення кодифікованого акта — Медичного кодексу України — пояснюється багатьма обставинами, основними з яких є:

− необхідність комплексного реформування вітчизняної системи охорони здоров’я, у тому числі її законодавчого забезпечення як фундаменту для усіх інших перетворень;

− відповідність на даний час науково-обгрунтованої концепції законотворчої діяльності у цій сфері;

− прагнення забезпечити підвищення рівня правових знань медичних працівників;

− сприяння і допомога юристів при розгляді і вирішенні так званих «медичних справ»;

− неузгодженість у деяких випадках галузевого законодавства з окремими законами у сфері охорони здоров’я і медицини;

− необхідність чіткої регламентації правового статусу медиків і пацієнтів;

− потреба правового регулювання різних систем охорони здоров’я (державної, муніципальної, приватної).

Розроблення і прийняття Медичного кодексу — нагальна потреба, це величезна і дуже важка, але життєво необхідна справа, виконання якої значно полегшить професійну діяльність медичних працівників і, що найважливіше, буде гарантією здоров’я пацієнтів, а також самих медичних і фармацевтичних працівників. Відзначають (Стецен­ко С.Г., 2002), що ця справа (тобто створення Медичного кодексу — авт.) відповідальна, потребує залучення спеціалістів і займає досить багато часу. Зазвичай процес кодифікації діючого законодавства відбувається декілька років.

Законодавство про охорону здоров’я багатьох розвинутих країн (Франція, США, Італія, Іспанія та ін.) включає Медичні кодекси, норми яких регулюють відносини медичних працівників з пацієнтами, їх родичами, законними пред­став­никами, а також професійні відносини медиків між собою, відносини з адміністрацією закладів охорони здоров’я та органами державної влади і органами місцевого самоврядування.

В Україні проблема формування медичного права і прийняття Медичного кодексу України набуває все більшого резонансу. Як відзначає Н. Болотіна (1999), у даний час назріла об’єктивна необхідність для підготовки єдиного законодавчого акта, який би комплексно врегулював усю сферу відносин, які є предметом медичного права. Таким законом міг би бути Медичний кодекс України, який би став формою (джерелом) для таких правових інститутів: медико-санітарна допомога, медична допомога матері і дитині та планування сім’ї, правовий статус пацієнта, етико-правовий статус медичного працівника, медична експертиза, забезпечення громадян лікарськими і протезними засобами, медико-дослідницьке право. Всі інші відносини у галузі охорони здоров’я, зокрема щодо промислової санітарії, санітарного нагляду, медичного страхування, організації медичних закладів тощо, не входять до медичного права, вдосконалення їх правового регулювання має відбутися в актах відповідних галузей права.

Академік С. Корсаков (1999) говорить про те, що практика проведення судово-медичних експертиз з кримінальних і цивільних справ свідчить про нагальну необхідність якнайскорішого створення Медичного кодексу, який повинен стати основою медичного права. У цьому документі повинні бути чітко визначені межі компетенції медицини з охорони здоров’я людини — ліку­вально­діагностичні, медико-профілактичні, фармацевтичні її аспекти. У документі повинні бути подані основні юридичні поняття, котрі на сьогодні широко застосовуються, але по-різному трактуються, а саме: лікарське і медичне втручання, єдині принципи ведення медичної документації, права і обов’язки посадових осіб тощо. Окрім цього, цей акт має містити порядок і процедуру розгляду конфліктних ситуацій — адміністрацією та етичними комітетами, а також у цивільному суді, порядок отримання добровільної згоди пацієнта і форму її закріплення в медичних документах та інше.

Важливою умовою для формування медичного права, на думку С. Шишкова (цит. за: В.И. Акопов, 2001), є систематизація численних медичних законів шляхом прийняття кодифікованого законодавства, тобто Медичного кодексу. На зразок Цивільного і Кримінального кодексів доцільно, щоб у ньому містились Загальна частина зі статтями, що відображають загальномедичні питання, і Особлива, що передбачає особливості надання медичної допомоги в окремих медичних спеціальностях. Пропозицію про створення Медичного кодексу висловлюють й інші вчені (Гладун З.С., 2000; Акопов В.И., 2001; Сенюта И.Я., 2003; Стеценко С.Г., 2004), які передбачають його різну структуру та наповнення. М. Герасименко підтримує думки інших вчених про необхідність систематизованого акта, але називає його Кодексом законів про охорону здоров’я, а не Медичним кодексом (Герасименко Н.Ф., 2003).

У Львівській області в 2001 р. було розроблено проект Концепції правового забезпечення охорони здоров’я України Управлінням охорони здоров’я Львівської обласної державної адміністрації та Львівським обласним комітетом профспілки працівників охорони здоров’я, в якому особливу увагу відведено виробленню основного кодифікованого акта в сфері охорони здоров’я населення України — Медичного кодексу. На думку розробників, цей кодекс повинен складатися з преамбули і двох частин: Загальної та Особливої. Преамбула кодексу має загальний, цілеспрямований характер і повинна викладатися з урахуванням конституційно встановлених принципів і пріоритетів: людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3 Конституції України). У Загальну частину пропонується внести норми, що визначають завдання кодексу, зміст і спрямованість правового регулювання у сфері охорони здоров’я, функції держави у цій сфері, питання розвитку лікувальних закладів усіх форм власності, вимоги до медичних працівників, текст присяги лікаря України та ін. В Особливій частині мали б міститися норми, що регулюють суспільні відносини у сфері охорони здоров’я, зокрема відносини, пов’язані з інвалідністю, окремими напрямами лікарської діяльності, охороною материнства і дитинства, курортною справою тощо. Преамбула кодексу, як і всі його частини, повинна бути просякнута духом гуманізму, милосердя та справедливості, а також принципами, що закріплені у міжнародних документах з прав людини. У Медичному кодексі необхідно реалізувати вимоги міжнародних стандартів щодо прав людини, охорони здоров’я і надання медичної допомоги, оскільки саме він у майбутньо­му стане міцною опорою медичного права України — галузі права, що починає невпинно зароджуватися та розвиватися і в Україні.

Медичний кодекс — це дороговказ для медичних працівників, пацієнтів і правників. По-перше, він буде гарантією для пацієнтів, оскільки у разі порушення медиками правових норм, що забезпечують їх права у сфері охорони здоров’я, пацієнти отримають належний захист, по-друге, цей акт — щит для медичних працівників, оскільки у ньому буде закріплено юридичні основи діяльності медиків, які повинні ці знання при потребі застосовувати на практиці, по-третє, даний нормативний документ буде «надійним помічником» для юристів при вирішенні «медичних справ». Для розробки проекту Медичного кодексу необхідно створити робочу групу, до складу якої б входили науковці і практики як із сфери юриспруденції, так і медицини, із залученням міжнародних експертів, психологів, соціологів, філософів та представників духовенства. Вважаємо, що насамперед необхідно розпочати роботу над концепцією кодифікованого акта, продумати і обґрунтувати оптимальну структуру кодексу, що необхідно винести на обговорення наукової і практичної спільноти. У процесі проведення конференцій, круглих столів потрібно обговорити найбільш дискусійні і супереч­ливі питання та обов’язково виробити пропозиції, які б могла використати робоча група у своїй роботі. Як зазначалося, створення кодифікованого акта є довготривалим і складним процесом, тому дуже важливо якомога скоріше зініціювати розробку Медичного кодексу України, який став би, напевно, найважливішим результатом діяльності законодавців щодо створення належної і дієвої законодавчої бази у сфері охорони здоров’я і надійним фундаментом реформування охорони здоров’я нашої держави.

Медичний кодекс повинен включати норми, які врегулювали б суспільні відносини у сфері надання медичної допомоги, а всі інші відносини у сфері охорони здоров’я повинні регламентуватися в інших нормативно-правових актах. Кодекс повинен бути націлений на детальне і всебічне регулювання цих суспільних відносин, тому необхідно виключити або скоротити до мінімуму ті напрями медичної діяльності, які б не знайшли регулювання у цьому акті. Не є винятком ситуація, коли виникне потреба врегулювати деякі аспекти надання медичної допомоги в окремих законах, оскільки кодекс повинен містити норми, що регулюють найбільш важливі та істотні питання організації і здійснення такої допомоги.

Визначаючи загальні положення Медичного кодексу та його структури, необхідно вказати на ті особливості, що повинні знайти своє відображення в ньому:

1. Наявність Преамбули, Загальної та Особливої частин.

2. Закріплення норм, які б врегульовували ключові питання надання медичної допомоги.

3. Пріоритет прав і свобод людини у процесі надання медичної допомоги.

4. Врахування міжнародно-правових стандартів з прав людини і охорони здоров’я.

5. Деталізація основоположних конституційних принципів щодо надання медичної допомоги.

6. Узгодженість кодексу з нормативно-правовими актами інших галузей права.

7. Необхідність врахування розвитку науки і прогресу в медицині для того, щоб забезпечити «довголіття» кодексу.

8. Етична забарвленість більшості норм, що регламентують питання надання медичної допомоги.

Преамбула кодексу повинна розставити акценти і визначити пріоритети у сфері надання медичної допомоги, відобразити конституційні принципи і врахувати міжнародно-правові стандарти. Кожну частину кодексу пропонуємо ділити на окремі розділи, які б закріплювали норми, що регулюють однорідні суспільні відносини у сфері надання медичної допомоги (правовий статус пацієнта, біоетичні основи надання медичної допомоги тощо). Загальна частина повинна включати належно розроблений категоріально-понятійний апарат, межі правового регулювання, завдання кодексу, принципи біоетики, основи правового статусу пацієнтів і медичних працівників тощо. Особлива частина повинна регулювати питання надання медичної допомоги у різних напрямах медичної діяльності, зокрема у стоматологічній, хірургічній справі, сімейній медицині, психіатричній допомозі, фармацевтичній, косметологічній та гематологічній справах та ін.

ВИСНОВКИ

Реальністю і вимогою сьогодення є належно розроблений і прийнятий, ефективний і дієвий, витребуваний часом Медичний кодекс. Він буде чітко регламентувати суспільні відносини у сфері надання медичної допомоги, стане надійним фундаментом медичного права.

Детальний аналіз законодавства про охорону здоров’я, виявлення його слабких і сильних сторін, а також пропозиції з удосконалення чинної нормативної бази вказують на ті прогалини і недоліки, що є в нашому законодавстві у цій сфері. Проте позитивні зрушення, що спостерігаються в Україні, дають можливість сподіватися, що у нашій державі поступово і виважено буде створено якісну нормативно-правову базу, яка буде запорукою успіху всіх інших реформ в охороні здоров’я.

ЛІТЕРАТУРА

Акопов В.И. (2001) Медицинское право в вопросах и ответах. Приор, Москва, 208 с.

Болотіна Н. (1999) Медичне право у системі права України. Право України, 7: 116–121.

Герасименко Н.Ф. (2003) Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Россий­ской Федерации. Здравоохранение РФ, 2: 3–5.

Гладун З.С. (2000) Законодавство України про охорону здоров’я: поняття, зміст, проблеми і перспективи. В кн.: Законодавство України про охорону здоров’я. Збірник нормативних актів. Юрінком Інтер, Київ, с. 8–16.

Кальниш В., Москалець Г., Лещук Н. (2002) Сучасний стан нормативно-правової бази системи охорони здоров’я України. Ліки України, 10: 54–58.

Керимов Д.А. (2000) Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. Норма, Москва, 127 с.

Корсаков С. (1999) Медицинский кодекс как первый шаг к медицинскому праву. Медицинский вестник, 8: 15.

Москаленко В.Ф. (2000) Нормативно-правова база — основа діяльності медичних установ і закладів. В кн.: Законодавство України про охорону здоров’я. Збірник нормативних актів. Юрінком Інтер, Київ, с. 3–7.

Рудий В.М. (2001) Законодавство як інструмент визначення та реалізації державної політики і вдосконалення ­управління охороною здоров’я в Україні. В кн.: Стратегічні напрямки розвитку охорони здоров’я в Україні. Сфера, Київ, с. 151–174.

Сенюта И.Я. (2003) Законодательство о здравоохранении Украины: реалии и перспективы. В кн.: Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности. Материалы 1-й Всероссийской научно-практической конф., Москва, с. 99–102.

Стеценко С.Г. (2002) Право и медицина: проблемы соотношения. Международный университет, Москва, 250 с.

Стеценко С.Г. (2004) Медицинское право. Юридический центр Пресс, Санкт-Петербург, 57 с.

 

 

Адреса для листування:

Сенюта Ірина Ярославівна

79044, Львів, вул. Бойківська, 10, кв. 3

Благодійний фонд «Медицина і право»

E-mail: [email protected]